Hvordan flyktninger bosettes etter at de har kommet til Norge, antas å ha betydning for deres muligheter til å bli del av samfunnet. Tidligere så en på bosetting primært som å gi flyktningene et sted å bo, men nå forstås bosetting som ledd i en større integreringsprosess.
I tråd med regjeringens integreringsstrategi skal flyktninger bosettes spredt innad i den enkelte storby, slik at en unngår ytterligere etnisk segregering. Flyktninger – både enslige og familier – skal også bosettes på en måte som legger til rette for samfunnsdeltakelse. Det mangler imidlertid helhetlig og sammenlignbar kunnskap om hvordan flyktninger bosettes i storbyene.
Forskere ved OsloMet har derfor undersøkt hvilke strategier og praksiser fem storbyer i Norge bruker når de bosetter nyankomne flyktninger. De undersøkte byene er Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger og Kristiansand. Ved å intervjue flere kommuneansatte i de respektive kommunene, samt 30 flyktninger, har forskerne kartlagt om storbyene legger vekt på å bosette flyktninger på en måte som fremmer integrering og samfunnsdeltakelse. Det er også gjennomført en dokumentstudier av strategiske dokumenter på flyktningefeltet, samt at strateger innen flyktningebosetting har besvart en spørreundersøkelse i de fem byene.
- I alle storbyene er både det strategiske og utøvende nivået opptatt av god bosetting. God bosetting forstås som en bosetting som bidrar til å gi flyktningene trygge rammer og mulighet til å ta del i samfunnet. Det sier forsker og prosjektleder Susanne Søholt ved By- og regionforskningsinstituttet NIBR, OsloMet.
- Last ned rapporten: Søholt, Astrup, Holm og Skrede (2020): Bosetting av flyktninger i storbyene: Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger, Kristiansand (fagarkivet.oslomet.no), NIBR-rapport 2020:2
Flyktningene er også stort sett tilfredse med sin første bolig i Norge, bortsett fra at noen barnefamilier bor trangt og noen enslige ønsker mer enn ett rom. Tilfredsheten kan skyldes at de hadde få forventninger til bolig før de ble bosatt.– Forsker Susanne Søholt
Fire ulike modeller
Storbyene har utviklet fire hovedmodeller for bosetting av flyktninger for å nå målet om god bosetting, forteller Søholt. Disse modellene er en kombinasjon av lokalpolitiske visjoner om god bosetting og normalisering av flyktningenes livssituasjon, sett opp mot muligheter i de lokale boligmarkedene. Samtlige kommuner i undersøkelsen vektlegger at bosetting skal gjøres på en måte som fremmer integrering av barn og voksne.
Storbyene har utviklet fire hovedmodeller for bosetting av flyktninger. Målet – god bosetting – går igjen i alle byene. Basert på politiske intensjoner, lokale muligheter i boligmarkedene og opparbeidede erfaringer, har byene likevel utviklet sine egne strategier og praksiser for å bosette flyktninger.
- I Kristiansand er hovedmodellen privat bosetting ved hjelp av frivillig selvbosetting.
- I Stavanger er hovedmodellen kommunal bosetting.
- I Trondheim er det utviklet en helhetlig pakke for flyktninger som bosettes i kommunale boliger i borettslag som inkluderer bistand til boligkarriere, og et annet opplegg for flyktninger som bosettes privat.
- Oslo og Bergen har blandingsmodeller som inkluderer bruk av både kommunale og private boliger.
Prosjektet har vist at storbyene har stor fleksibilitet og læringspotensial når det gjelder bosetting av flyktninger. Under flyktningstrømmen i 2015-2017 utviklet kommunene strategier for å ta i bruk det private leiemarkedet, noe som bidro til å øke boligtilbudet til vanskeligstilte. Nå er privat bosetting del av alle byenes bosettingsstrategier og det er på dagorden hvordan man kan legge bedre til rette for bostabilitet i denne delen av leiemarkedet.
Bosetting er utfordrende arbeid
Erfaringene fra storbyene viser at det innen alle de fire hovedmodellene for bosetting er vanskelig å få til bosettingspraksiser som bare har gode effekter. Kommunene står overfor flere dilemmaer i bosettingsarbeidet.
- Intensjonen er å bosette på måter som kan fremme langsiktig integrering og hindre innlåsing som resulterer i fattigdomsfelle, forklarer Søholt.
I de strategiske dokumentene fra kommunene kommer det frem at det er et mål å bosette et økende antall flyktninger i private boliger, samtidig som det opprettholdes at flyktninger også skal bosettes i kommunale boliger.
- Vi finner imidlertid at i 2018, når bosettingen gikk kraftig ned, så økte likevel andelen flyktninger som ble bosatt i kommunale boliger, forteller Søholt.
I Stavanger har man prioritert å bosette nyankomne flyktninger i kommunale boliger, mens Kristiansand har opprettholdt sin praksis med å bosette bortimot alle flyktninger i private leieboliger.
Selv om storbyenes strategier legger vekt på privat bosetting, formidler iverksettingsnivået – med unntak av Kristiansand – at bosetting i kommunale boliger er mer forutsigbart for flyktningene. For å legge til rette for stabilitet, foretrekker kommunene å bosette overføringsflyktninger og større barnefamilier i kommunale boliger.
Søholt stadfester at bruken av de ulike bosettingsmodellene og de ulike bosettingsdilemmaene kommunene havner i, viser at dette området er komplekst og sammensatt fordi det handler om mer enn å gi flyktningene «tak over hodet» og fordi flykningene har forskjellige behov og forutsetninger.
I rapporten vises at samarbeid på tvers er viktig for å nå målet om god bosetting og helhetlig integrering av flyktninger. Ansatte på strategisk og iverksettende nivå lærer av hverandre og justerer praksisen ved behov.
- Kombinasjonen av en desentralisert struktur for oppgaveløsning i bosettingsarbeidet, varierte virkemidler tilpasset lokale behov, kan bidra til et bosettingsarbeid som fremmer god bosetting, sier Søholt.
Støtter spredt bosetting
Rapporten viser at samtlige fem storbyer deler regjeringens føringer om å bosette flyktninger spredt. Opphopning er ikke ønsket, og spredt bosetting innad i byene er et virkemiddel for å unngå å bosette flyktninger i områder med mange innvandrere fra før. Dette antas å øke sjansen for å bli sosialt inkludert i nabolaget, samt gjennom lokale institusjoner som skole, barnehage og idrettslag.
Flyktningene forteller også at de i all hovedsak trives med både nabolag og kommune, og det er få som sier at de ønsker å flytte. Flere flyktningeforeldre forteller at barna blir fortere integrert enn foreldrene, og at de deltar i minst en aktivitet på fritiden.
- Likevel er det mange flyktninger som sier at det er vanskelig å komme innpå nordmenn, forteller Søholt. Flere er på hils med naboer, men det blir ofte ikke noen sosiale relasjoner utover det.
Noen hevder derfor at noe «klumping» av flyktninger kan være fordelaktig fordi det kan være lettere å få kontakt med andre med innvandrer- eller flyktningbakgrunn. Slik kontakt kan være viktig for nyankomne flyktninger når de skal orientere seg i et nytt samfunn og har paralleller til prosjektet «Flyktning bosetter flyktning».
- Dette kan illustrere at spredt bosetting kan være en nødvendig, men ikke tilstrekkelig betingelse for sosial inkludering, sier Søholt.
Normalisering
Det skal være så «normalt» som mulig å være flyktning. Dette er en holdning alle kommunene tar med seg inn i bosettingsarbeidet, så langt det lar seg gjøre. Flyktninger som bor i integreringsmottaket i Kristiansand, og som får innvilget opphold, får derfor tilbud om å finne sin egen bolig innen fjorten dager.
- Prosessen med å finne bolig selv sies å ha gitt flyktningene en sterk følelse av mestring, og tilnærmingen ses også som del av å normalisere flyktningene til livet i Norge, forteller Søholt. Kommunen forteller også at det er positivt at flyktningene får anledning til å gå i dialog med utleiere ansikt-til-ansikt, da dette kan virke ufarliggjørende.
Alle kommunene og bydelene formidler til flyktningene at det «normale» i Norge er å eie sin egen bolig. De fleste kommunene har varianter av «boskoler» – enten som del av bosettingsarbeidet og/eller som del av introduksjonsprogrammet.
Bostabilitet er utfordrende
Flyktningene er i all hovedsak tilfredse med de bosettingsprosessene de har vært gjennom. De oppfordrer kommunene til å ta vare på det som fungerer i bosettingsprosessene, inkludert oppfølgingen de kan få over tid.
- Flyktningene er også stort sett tilfredse med sin første bolig i Norge, bortsett fra at noen barnefamilier bor trangt og noen enslige ønsker mer enn ett rom. Tilfredsheten kan skyldes at de hadde få forventninger til bolig før de ble bosatt, forteller Søholt.
Flyktningene utviklet imidlertid forventninger til boligsituasjonen ettersom de fikk erfaring med å bo i Norge. Det var blant annet knyttet til bostabilitet, bolig som passet for husholdet, godt miljø for barn og lett å komme seg rundt i byen.
Flyktningene er opptatt av å klare seg i Norge. I deres råd til kommunene legger de vekt på at introduksjonsprogrammet, og andre virkemidler for å integrere flyktningene i arbeidsmarkedet, må bli mer effektive og resultatorienterte slik at flyktningene kan komme seg inn på boligmarkedet.
- En trygg og stabil boligsituasjon ses som en forutsetning for at flyktningene skal kunne engasjere seg i kvalifisering og arbeid, forklarer Søholt. Samtidig erfarer flyktningene at inkludering i arbeidsmarkedet er nødvendig for å kunne gjøre boligkarriere.
Bostabilitet kan imidlertid være vanskelig å oppnå. I kommunale boliger får flyktningene som oftest treårskontrakter, men kommunene står fritt til å bestemme lengden på kontraktene utover tre år. Alle kommunene og bydelene praktiserer noe eller mye privat bosetting. Det private leiemarkedet er preget av usikkerhet og tidsbestemte leiekontrakter.
Bare i Kristiansand – som eneste kommune i undersøkelsen – er hovedpraksisen at flyktningene får tidsubestemte leiekontrakter i det private leiemarkedet. Dette kan bidra til en viss bostabilitet. Å bo lenge i leiebolig kan imidlertid redusere muligheten for oppbygging av egenkapital som er nødvendig for å kjøpe egen bolig.
En mulig ulempe med spredt bosetting kan være at mange flyktninger blir bosatt i områder med høye boligpriser. Dette kan føre til at de må flytte ut av bydelen ved kjøp av egen bolig. Det fremmer integrering i boligeiermarkedet, men kan forstyrre og bryte opp etablerte sosiale relasjoner. Dette kan være spesielt vanskelig for barnefamilier hvis de må bytte barnehage og skole for å bli boligeiere.
