Arealbruk er en arena hvor ulike organer har tilgrensende eller overlappende myndighet, og hvor det er behov for samordning mellom forvaltningsnivåer og sektormyndigheter. Den store evalueringen av plandelen i plan- og bygningsloven (EVAPLAN) viste at samordning fortsatt var en av de viktigste og mest kompliserte utfordringene i plansystemet.
Mens plan- og bygningsloven er sektornøytral, omhandler de såkalte ‘sektorlovene’ mer eller mindre avgrensede og bestemte samfunns- eller arealinteresser. I en ny rapport gir norske forskere sine anbefalinger om tiltak for å styrke plan- og bygningsloven som verktøy for helhetlig samordning i den norske arealforvaltningen.
– På forhånd var det kjent at samordningen mellom de ulike delene av arealforvaltningen har forbedringspotensial. Dette er ytterligere bekreftet gjennom utredningen vår. Potensialet for å forenkle dagens rettsregler framstår derfor som betydelig, sier prosjektleder Sigrid Stokstad, som er jurist og forsker ved By- og regionforskningsinstituttet NIBR på OsloMet.
Forskerne mener likevel at Norge allerede har gode verktøy i lovverket for å få til denne samordningen, men at dette ikke fungerer i praksis.
– Et hovedfunn i rapporten er at plan- og bygningslovens krav om og tilrettelegging for samordning mellom sektororganer og forvaltningsnivåer allerede gir en god modell for samordning, og at denne modellen framstår som bedre enn samordningsmekanismer som inngår i beslutningsprosesser etter annet lovverk, fortsetter hun.
Stokstad påpeker at dette forutsetter at de samordningsmekanismene som allerede finnes i plan- og bygningsloven faktisk tas i bruk av sektormyndighetene, og at sektorhensyn på den måten også sikres gjennom plan- og bygningslovens prosessform. Forskerne slår fast at dette skjer i varierende grad i dag, og at sektorene har svært ulike måter å gjennomføre sine arealsaker på.
– En kritisk gjennomgang av praksis i dispensasjons- og innsigelsessaker utpeker seg som avgjørende faktorer for å få til bedre samordning innenfor denne rammen, forteller Stokstad, og sier at dette i sum skaper et fragmentert system som det er vanskelig å ha oversikt over.
- Rapport: Stokstad, Hanssen, et al (2020): Bedre samordning mellom plan- og bygningsloven og sektorlovgivningen (oda.oslomet.no), NIBR-rapport 2020:17
Mange utfordringer
Forskerne hevder at dagens system skaper utfordringer i flere retninger:
- Koplingssystemet er uoversiktlig og vanskelig for borgerne å forholde seg til når man henvender seg til det offentlige med en plan eller et konkret prosjekt.
- De mange og ulike koblingsmodellene fremstår også som uhensiktsmessige fra et myndighetsståsted, der uklare ansvarsfordelinger og ulike løsninger kan bidra til å skape ineffektive prosesser.
- Dette skaper også utfordringer for tredjeparter. Naboer, organisasjoner og lignende som skal ivareta sine og sine medlemmers interesser får et komplisert system å forholde seg til når høringssvar skal skrives og prosesser skal følges.
– Til sist viser vi at situasjonen med mange ulike modeller ikke bidrar til de nasjonale målene om å oppnå et mer bærekraftig arealbruk, forklarer Stokstad.
Forskerne har drøftet de store samordningsutfordringene knyttet til norsk arealforvaltning, og i rapporten gis det anbefalinger om hvordan de kan løses. I konklusjonene anbefaler forskerne derfor en felles koblingsmodell opp mot plan- og bygningsloven i de ulike særlovene. Den foreslåtte modellen bygger på at rettslig bindende planer gis forrang i møte med de ulike særlovene.
Videre foreslår de at det innføres en bestemmelse i plan- og bygningsloven som regulerer saker hvor det er nødvendig med tillatelse både fra planmyndigheten og en eller flere sektormyndigheter. De anbefaler også flere lovendringer i forlengelsen av disse hovedgrepene.
Norge har et fragmentert system
– De sektorlovene vi behandler i denne utredningen spenner over mange samfunnsområder av nokså forskjellig karakter. Vi behandler lover som har til formål å tilrettelegge for utbygging av infrastruktur, lover som gjelder utnyttelse av naturressursene og lover som søker å verne natur og eksisterende arealbruk, forteller Stokstad.
Ifølge forskerne håndheves disse lovene av forskjellige myndigheter på alle myndighetsnivåer, hvorav enkelte er underlagt politisk instruks fra sine respektive departementer. Sektorlovene er også vedtatte på ulike tidspunkt hvor det kan ha vært ulike oppfatninger knyttet til spørsmålet om hvor vide fullmakter sektormyndighetene skulle gis, samt hvordan koblingen til det øvrige plansystemet skulle være.
– Selv om sektorlovene omhandler forskjellige samfunns- og arealinteresser, har lovene vi behandler den fellesnevner at lovanvendelsen vil ha betydning for hvordan våre arealer blir forvaltet. Dermed vil også håndhevelsen av én lov kunne berøre eller gripe inn i de interesser som hører inn under de andre sektorlovene. Dette innebærer at den enkelte sektormyndighet ikke kan håndheve sitt regelverk uten at hensyn og interesser som hører inn under andre myndigheters ansvarsområde berøres, forteller Stokstad.
Forskerne påpeker videre at det ikke gjelder et strengt spesialitetsprinsipp i norsk forvaltningsrett. Det vil si at enhver sektormyndighet har både rett og til dels plikt til å legge vekt på andre hensyn enn de som ligger i kjernen av deres egen sektorlov. De mener at dette kan skape en noe uklar rettssituasjon med hensyn til ansvarsfordelingen i den offentlige areal- og ressursforvaltningen, og er nok en av årsakene til at det kan oppstå uenighet myndighetene imellom når det gjelder vurdering og vektlegging av forskjellige arealinteresser.
Ser til andre land
I prosjektet har forskerne gjennomført en litteraturstudie der de tar for seg vertikal samordning slik den er regulert i plan- og bygningsloven og horisontal samordning mellom sektorlovgivningen og plan- og bygningsloven. Videre har de gjort en egen undersøkelse av den horisontale samordningen mellom sektorlover og plan- og bygningsloven, der de også har formulert forslag til hvordan en alternativ samordningsmodell kan se ut.
I rapporten har forskerne også sammenlignet det norske plansystemet med andre land.
– Vi trekker linjer til samordning mellom sektorinteresser og plan- og bygningslovgivning i Sverige og Sveits.
Stokstad forteller at svensk og sveitsisk rett gir eksempler på løsningsalternativer også for norsk rett. Det er særlig grunn til å framheve at både Sveits og Sverige har tydeligere prosessuelle krav til koordinering av planmyndigheten og særlig til regional fysisk planlegging enn det som er tilfellet i det norske systemet. Både svensk og sveitsisk rett går også lenger enn norsk rett i å vekte de ulike interessene i planleggingen.
