Kunnskapsgrunnlaget for diskusjonen omkring Supported Employment (SE) og Individual Placement and Support (IPS) begrenses i for stor grad til evalueringsstudier, og da gjerne gjennomført ved såkalte randomiserte kontrollerte forsøk (RCT-er). Dette bidrar til en snever debatt, og kan føre til at argumentasjonen forankres i «feil type» kunnskap.
RCT-studier - et nødvendig, men utilstrekkelig bidrag
Arbeidssøkere kan ha behov for oppfølging, opplæring og arbeidspraksis for å komme ut i jobb. Det er en uttalt politisk målsetting at dette arbeidsrettede tilbudet skal bestå av bistand basert på utprøvde oppfølgingsmetodikker og arbeidsmarkedstiltak hvor forskning har vist at den enkelte enten får eller forsterker sin tilknytning til arbeidslivet. Effektstudier av arbeidsrettede tiltak og oppfølgingsmetodikker gjennomført ved Randomiserte kontrollerte studier (RCT-studier) har bidratt til viktig og nødvendig kunnskap om hva som virker innenfor arbeidsinkluderingsfeltet.
En RCT-tilnærming, hvor personer blir tilfeldig rekruttert inn i ulike oppfølgingsløp, og hvor man deretter sammenligner resultatene av de respektive løpene, har posisjon som gullstandarden innenfor evalueringsforskningen. Som en følge av dette blir resultatene fra denne typen analyser gitt en sentral plass i utformingen av arbeidsmarkedspolitikken. Dette har gjort at NAVs bistand til en rekke utsatte grupper baseres på prinsipper fra SE, og har gitt IPS status som en evidensbasert metodikk for oppfølging av personer med psykiske helseproblemer.
I denne kronikken vil vi imidlertid argumentere for at kunnskap frambrakt ved RCT-er er utilstrekkelig for å besvare mange av de spørsmål vi ønsker svar på når det gjelder å implementere SE-basert metodikk i NAVs daglige virke.
Det er en kompleksitet som kjennetegner arbeidsinkluderingsfeltet: For det første møter veiledere og jobbspesialister som jobber med metoder som SE og IPS rammebetingelser som legger begrensinger på hvilke muligheter de har for å drive en såkalt kunnskapsbasert oppfølging (sjdr.se).
For det andre er innsatsen for arbeidsinkludering rettet mot personer med et vidt spekter av utfordringer. Det betyr at den arbeidsrettede oppfølgingen i arbeidsmarkedstiltak skal dekke et variert bistandsbehov. Disse to utfordringene gjenspeiles i liten grad i debatten som fulgte i kjølvannet av to norske evalueringsstudier av SE (frisch.uio.no), som utfordrer tidligere funn om langtidseffekten av metodikken (nav.no). La oss utdype disse to momentene.
Barrierer hindrer god implementering av SE/IPS
Forskning viser at en rekke barrierer kan begrense muligheten for å sette evidensbasert metodikk som SE/IPS ut i praksis. Disse barrierene kan knyttes til rammebetingelser på nasjonalt nivå. For eksempel kan lovfestede aktivitetskrav til arbeidssøkere bryte med IPS-prinsippet om frivillig deltakelse på tiltaket, mens begrensinger på varigheten på arbeidsavklaringspenger vil sette grenser for hvor lenge arbeidssøkerne kan motta bistand fra NAV.
Lokale rammebetingelser i form av ressurser til oppfølging ved NAV-kontorene og ledige tiltaksplasser vil påvirke hvor omfattende tilbud som kan ytes arbeidssøkerne. I tillegg kan kompetansen hos veiledere/jobbspesialister og den enkelte arbeidssøkers utfordringer påvirke mulighetene for å gi en oppfølging basert på de oppfølgingselementene som utgjør SE/IPS.
En diskusjon om SE/IPS som ikke innbefatter forskningsbasert kunnskap om disse implementeringsbarrierene, utelater viktig innsikt om hvorfor et tiltak eller en metodikk ikke virker. Enda viktigere; vi får ikke identifisert hvilke endringer som må til på de ulike nivåene for at den aktuelle innsatsen skal oppnå de ønskede resultatene. Hvis man i mangelen på kunnskap om implementeringsbarrierene lener seg på RCT-er, bærer det etter vårt syn galt av sted.
Et eksempel på dette poenget finner vi i KAI-kronikken «Noen oppklaringer om langtidseffekten av Supported Employment» forfattet av Tonje Fyhn, Thomas Knutzen og Silje Endresen Reme. De skriver:
«Lima og Dahl tolker funnene i sin studie i retning av at det er vanskelig å etterleve SE-metodikk fullt ut i norsk kontekst. Dette er både feil og historieløst. Øvrige norske studier, som baserer seg på et mer robust datagrunnlag, har vist det motsatte (sjweh.fi).»
Disse øvrige norske studiene det her refereres til er imidlertid basert på RCT-er (sjweh.fi). Vi forstår det dermed slik at forfatterne mener at resultatene fra disse representerer et «mer robust datagrunnlag» for å si noe om etterlevelse – les implementering – av SE-metodikk. Det er vi uenige i.
Styrken til en RCT ligger i å besvare spørsmål om hva som virker. Vår innvending er at alene sier denne metoden lite om mulighetene for å sette en intervensjon ut i praksis i en organisasjon som NAV. Vi mener derfor det vil være «feil og historieløst» ikke å trekke veksler på studier som benytter seg av et bredt spekter av metodiske tilnærminger for å kaste lys på betingelsene for å implementere metodikk som IPS/SE i virkelighetens verden.
Casestudier av organiseringen av tjenestetilbudet og prosessevalueringer utført ved hjelp av en kombinasjon av kvantitative og kvalitative metoder (mixed methods) er alle eksempler på bidrag som er bedre egnet til å belyse de implementeringsutfordringene som følger av en oppskalering av IPS-tilbudet.
IPS/SE for hvem?
NAV klassifiserer brukere med behov for en mer omfattende arbeidsrettet innsats grunnet for eksempel fysiske eller psykiske helseproblemer, som personer med nedsatt arbeidsevne. Dette er en gruppe med svært ulike utfordringer og bistandsbehov. Spørsmål om hvilke effekter IPS/SE kan ha for arbeidstilknytningen til en så sammensatt gruppe, bør ikke ene og alene basere seg på RCT-er av slike tiltak. Det kan i verste fall bidra til enkle politiske løsninger på kompliserte utfordringer.
Målet må være å legge til rette for en debatt som også adresserer hvilken rolle SE-baserte oppfølgingsmetodikker bør spille i utformingen av arbeids- og velferdstjenestene. Hvorfor dette er nødvendig, kan illustreres med diskusjonen om å utvide IPS/SE til nye målgrupper.
De mange RCT-studiene som underbygger de positive resultatene av IPS, har gjort at oppfølgingsmetodikken vurderes som en svært vellykket tilnærming for å få personer med psykiske lidelser i arbeid. Dette har ført til at metodikken nå blant annet prøves ut i oppfølgingen av personer med rusproblemer, personer med kroniske smerter, unge NEETS, og flyktninger. Selv om enkeltevalueringer vil vise at en oppfølging basert IPS-prinsippene har en effekt også på disse gruppenes overgang til arbeidslivet, vil rammene for tiltaksbudsjetter og de begrensningene som NAV-ansattes møter i sin hverdag gjøre IPS til et knapt gode.
Grunnlaget for vurderingen av en eventuell utvidelse av målgruppen vil dermed også måtte omfatte studier av om det er systematikk når det gjelder hvem som da får et tilbud om IPS. Hvis enkeltgrupper prioriteres bort, fratas de muligheten for å motta en kunnskapsbasert arbeidsrettet innsats fra hjelpeapparatet (cambridge.org). Studier har dessuten vist at arbeidssøkere med psykiske helseproblemer i mindre grad blir rekruttert til arbeidsrettede tiltak enn personer med fysiske helseutfordringer (tidsskrift.dk).
Hvis dette er et mønster som fortsatt er gjeldende, kan utvidelsen til nye målgrupper i ytterste konsekvens føre til at IPS-innsatsen vris bort fra dem metodikken opprinnelig var utviklet for. Det er med andre ord behov for forskningsmetoder som avdekker sammensetningen av NAVs ulike brukergrupper og hvilke intervensjoner de får tilgang til. Eksempler på slike tilnærminger kan være surveyundersøkelser rettet mot ulike grupper av arbeidssøkere, registerdataanalyser som beskriver brukerne, og kvalitative kartlegginger av tiltaksdeltageres erfaringer.
For å konkludere: Når spørsmålet dreier seg om iverksettelse av tiltak i en organisasjons praktiske liv (les NAV), trenger vi mer variert kunnskap enn det en RCT kan frambringe. Det er behov for informasjon dels om de muligheter og begrensninger bakkebyråkratene står overfor i sitt daglige virke og dels om sammensetningen av målgruppene. Da er en RCT utilstrekkelig. Et mangfold av metoder for kunnskapsinnhenting, slik vi har antydet, er heller veien å gå. Først da vil vi ha det solide kunnskapsgrunnlaget som bidrar til en best mulig implementering av IPS/SE metodikk.
Referanser
- Bonfils, I. S., Hansen, H., Dalum, H. S. & Eplov, L. F. (2017). Implementation of the individual placement and support approach – facilitators and barriers (sjdr.se). Scandinavian Journal of Disability Research, 19, 318–333.
- Berg, H., Hauge, K.E., Markussen,S. & Zhang, T. (2021). Supported Employment eller «vanlig» oppfølging? Resultater fra et stort randomisert forsøk i NAV (frisch.uio.no). Frisch-rapport 2/2021, Oslo
- Dahl, E.S. & Lima, I. (2021). Supported employment ga flere i arbeid raskt, men etter tre år er forskjellen borte (nav.no). Arbeid og velferd nr.2-2021, NAV
- Sveinsdottir V, Lie SA, Bond GR, Eriksen HR, Tveito TH, Grasdal AL, Reme SE (2020): Individual placement and support for young adults at risk of early work disability (the SEED trial). A randomized controlled trial (sjweh.fi).
- Reme SE, Monstad K, Fyhn T, Sveinsdottir V, Løvvik C, Lie SA, Øverland S (2019): A randomized controlled multicenter trial of individual placement and support for patients with moderate-to-severe mental illness (sjweh.fi).
- Sveinsdottir, V., Bull, H. C., Evensen, S., Reme, S. E., Knutzen, T., & Lystad, J. U. (2020). A short history of individual placement and support in Norway (psycnet.apa.org). Psychiatric Rehabilitation Journal, 43(1), 9–17.
- Gjersøe, H., & Strand, A. (2021). The Street-Level Organisation in-between Employer Needs and Client Needs: Creaming Users by Motivation in the Norwegian Employment and Welfare Service (NAV) (cambridge.org). Journal of Social Policy, 1-18
- Bråthen, M., van der Wel, K.A. & Løyland, B. (2020). Mental Health and Access to Active Labour Market Programs (tidsskrift.dk). Nordic Journal of Working Life Studies, 10(3).
