Lærdommer fra borgerlønnsforsøk i moderne velferdsstater

Regjeringen Støre fremmet i september 2024 stortingsmeldingen En forsterket arbeidslinje - flere i jobb og færre på trygd (Stortingsmelding 33 (2023-2024)). Et viktig signal i meldingen er at regjeringen vil sette i gang forsøk med arbeidsrettede tiltak mot unge. 

Blant annet vises det til en søknad som departementet har til behandling fra Nav Trondheim som går ut på å undersøke effekten av å tildele én felles ytelse til unge under 30 år som ikke er i arbeid eller utdanning (Et forenklet Nav). 

Ideen er å forenkle saksbehandlingen og unngå at unge som sliter med å få innpass på arbeidsmarkedet må ha en diagnose for å få økonomisk støtte.  

Gjennomførte borgerlønnsforsøk

Ideene som lanseres i Stortingsmeldingen har visse likhetstrekk med det som i andre land har vært omtalt om borgerlønnsforsøk. 

Vi har nylig avsluttet en studie av forskning om borgerlønnsforsøk som har blitt gjennomført i nyere tid i moderne velferdsstater (Bay mfl. 2024), med eksempler fra Ontario (Canada), Tyskland, Finland og Nederland. 

Norge har en svak tradisjon for bruk av forsøk i politikkutvikling (Wig 2024), og det derfor spesielt viktig for oss å lære av andre lands erfaringer. 

Mye kan gå galt i ulike faser av et forsøk. Hvis forsøket ikke lever opp til faglige standarder, kan resultatene bli misvisende. Og selv om et forsøk er gjennomført og evaluert på en faglig forsvarlig måte, er ikke det i seg selv en garanti for at funnene tas på alvor og at de faktisk får politiske konsekvenser. Andre lands erfaringer kan belyse både suksesskriterier og utfordringer knyttet til sosialpolitisk forsøksvirksomhet.

Vi legger her særlig vekt på eksempler fra Nederland og Finland, da disse landenes inntektssikringssystem har mest til felles med det norske. 

Derfor er forsøk viktig

Å prøve ut og evaluere virkningen av et nytt tiltak gjennom kontrollerte, forskningsforankrede forsøk før det innføres som gjeldende politikk, omtales ofte som evidensbasert politikktvikling (Aspøy 2015). 

Stadig flere land og internasjonale organisasjoner anvender evidensbasering i forberedelsen av politiske reformer. Norge utgjør i denne sammenheng en baktropp (Wig 2024). Kunnskap om hvordan tiltak virker blir som regel først etterspurt i etterkant av at en reform er vedtatt og iverksatt.

Selv om også evalueringer foretatt i etterkant kan frambringe interessant og viktig kunnskap, vil kunnskapen stå svakt som premiss for videre politikkutvikling. 

For det første er det utfordrende metodisk å fange opp effekter etter at en reform har blitt iverksatt, da det ikke er mulig å fastslå hva som hadde skjedd uten reformen. 

For det andre er det ikke uten videre enkelt å endre en gjennomført reform selv om en evaluering dokumenterer svakheter ved den. Det kan være krevende rent praktisk, innebære politisk prestisjetap og det kan skape motstand hos aktører på institusjons- og individnivå som har egeninteresse i at reformen består.

Forsøkene i Finland og Nederland: Arbeidslinje uten aktivering 

Både det finske og de nederlandske forsøkene omtales som forsøk med borgerlønn. Ytelsene som prøves ut er imidlertid ikke i overenstemmelse med kriteriene for en full borgerlønn. 

En full borgerlønn er ifølge sin klassiske definisjon kjennetegnet av å være universell (det vil si at den går til alle voksne medlemmer av et politisk felleskap), tilstrekkelig til å leve av og gis uten vilkår og uten behovsprøving. 

Forsøkene i Finland og Nederland rettet seg mot grupper som allerede er mottakere av offentlig støtte. Det som ble testet ut i tråd med borgerlønnsideen, er at støtten gis uten å stille vilkår og med ingen eller en moderat behovsprøving. Forsøkene representerer dermed en motsats til aktiveringspolitikken, som har dominert politikken for inntektssikring og arbeidsinkludering over lang tid i de to landene. Forsøkene varte i begge land i rundt to år; i perioden 2017 og 2018 i Finland og fra oktober 2017 og ut 2018 i Nederland.     

De nederlandske forsøkene ble gjennomført på kommunalt initiativ i elleve bykommuner. Målgruppen var sosialhjelpsmottakere. 

Deltakerne ble delt i tre grupper og for alle handlet intervensjonen om på ulikt vis å redusere avkortning mot egen inntekt og fravær eller redusert bruk av sanksjoner og plikter. En kontrollgruppe var underlagt etablerte krav til aktivering ved mottak av støtte.

I Finland var målgruppen arbeidsledige mellom 25 og 58 år som i utgangspunktet mottok en grunnytelse ved arbeidsledighet, eventuelt i kombinasjon med sosialhjelp eller arbeidssøkerstønad. 

For en tilfeldig utvalgt forsøksgruppe ble den eksisterende grunnytelsen ved arbeidsledighet omgjort til en partiell borgerlønn på 560 Euro i måneden, som ble utbetalt uten vilkår og uten avkortning selv om de kom i arbeid.

Det er en rekke generelle lærdommer fra gjennomføringen av disse forsøkene som har relevans for lignende norske forsøk med nye arbeidsrettede tiltak.

Fire suksesskriterier for forsøkene

1. Hva skal være utfallsmål? 

Sosialpolitiske forsøk blir i regelen initiert av politiske myndigheter og/eller velferdsforvaltningen, mens evalueringen av forsøkene overlates til forskere. Her kan det ligge en spenning: forskningen krever vitenskapelig stringens, mens politikken ofte er styrt av mange og til dels motstridende mål. 

For myndighetene kan det derfor være politisk utfordrende å formulere en klar hensikt med et forsøk. Dilemmaet ser vi gjør seg gjeldende i både det finske og de nederlandske forsøkene. Her skulle forsøket både belyse effekter av intervensjonen for arbeidsmarkedsdeltakelse og for helse og livskvalitet. 

Selv om evalueringene påviste en signifikant positiv forbedring av helse og livskvalitet hos mottakerne, var det likevel (den beskjedne) sysselsettingseffekten som ble tungen på vektskålen da de politiske beslutningsfatterne skulle ta stilling til resultatene og oppfølgingen av dem. Lærdommen her at det er viktig på forhånd å klargjøre og politisk forankre hvilke målvariabler som forsøket skal evalueres på.  

2. Lojalitet til designet i etablering og gjennomføring av forsøket

Uavhengig av hvordan et forsøk blir designet, er det avgjørende at det i hele forsøksperioden blir gjennomført etter sine forutsetninger. Det finske forsøket ble satt opp med et såkalt RCT-design (randomisert kontrollstudie), hvor både deltakere i forsøksgruppen og kontrollgruppen er tilfeldig valgt ut. 

Dette er gullstandarden for ethvert forsøk, noe som bidro til stor internasjonal oppmerksomhet. Designet ble imidlertid forstyrret underveis ved at myndighetene endret lovgivningen for mottak av sosialhjelp. Denne lovendringen skapte usikkerhet rundt tolkning av resultatene, i og med at den kan ha påvirket atferden både til forsøksdeltakerne og kontrollgruppen. 

Delstaten Ontario la også opp til et randomisert borgerlønnsinspirert forsøk, men fordi det var vanskelig å rekruttere deltakere, ble prinsippet etter hvert fraveket for å få nok deltakere. Lærdommen er at et forsøk må forberedes grundig, og aktørene som gjennomfører og evaluerer forsøket må opptre i overensstemmelse med de forutsetningene som forsøket bygger på. 

3. To år er kort tid

Både det finske og de nederlandske forsøkene ble etablert med en forsøksperiode på to år, og ble deretter forskningsmessig evaluert. En konklusjon fra evalueringene er at to år er for knapp tid for å teste ut virkninger på dette området. 

For personer som i utgangspunktet står langt fra arbeidsmarkedet, vil det ta tid å omstille seg. I tillegg forutsetter økt sysselsetting innenfor denne gruppen også omstillinger innenfor arbeidslivet. Erfaringene fra Finland og Nederland tilsier følgelig at forsøk knyttet til inntektssikring og arbeidsinkludering bør vare lenger enn to år. 

4. Politisk eierskap og stabilitet

Forsøk etablert for å kunnskapsbasere politikkutformingen forutsetter at beslutningsfatterne opprettholder rammebetingelsene. Om denne forutsetningen ikke blir oppfylt, blir både kravene til langsiktighet og lojalitet til vedtatt design utfordret. 

Forsøket i Finland var både en stor satsing og et internasjonalt prestisjeprosjekt. Likevel valgte de samme myndighetene som hadde initiert forsøket å undergrave betingelsene for det gjennom å endre lovgivningen. Både i Finland og Nederland var det også ved oppstart signalisert en intensjon om at forsøkene skulle forlenges. 

Det skjedde ikke, selv om en viss forlengelse kunne ha gitt sikrere svar på det forsøkene skulle teste ut. Et mer ekstremt eksempel er det tidligere omtalte forsøket i Ontario, som ble stoppet etter kort tid som følge av regjeringsskifte. Erfaringene tilsier at det er viktig at ambisiøse forsøk igangsatt av myndighetene er bredt forankret i det politiske miljøet. 

Forsøk er ikke en «quick fix» 

Det er fornuftig å øke bruken av forsøk i norsk politikk generelt og innenfor inntektssikring og arbeidsinkludering spesielt. Ved å prøve ut nye ideer og tiltak på et avgrenset utvalg i forkant, reduseres risikoen for å vedta en reform som mislykkes.

Det er samtidig viktig å understreke at forsøk ikke er en «quick fix». For politikere som ønsker å sette spor etter seg, kan det være krevende å utsette en beslutning til det foreligger resultater fra et forsøk. Like krevende kan det være å sette politiske hensyn til side, hvis kunnskapen fra forsøket tilsier at en reform ikke bør vedtas.

Vi har i denne kronikken vært opptatt av å løfte fram betingelser for vellykkede forsøk som kan informere den videre politikkutviklingen. Et viktig sted å begynne er å studere andre lands erfaringer. 

Referanser

• Aspøy, Arild (2015). Eksperimenterende stat. Teste løsninger, finne feil. Stat og Styring, 2015 (1)
• Bay, Ann-Helén, Georg Espolin Johnson og Axel West Pedersen (2024). Borgerlønnsinspirerte forsøk i fire moderne velferdsstater. En litteraturstudie. NOVA-notat 4- 2024
• Wig, Tore (2024). Vi er blinde for den egentlige mastersyken. Morgenbladet, 2. februar 2024