NAV gjør ikke nok for å forebygge at unge faller utenfor

Andelen unge uføre i Norge øker. Blant unge i alderen 25-29 år som har grunnskole som høyeste fullførte utdanningsnivå er andelen doblet fra 4,7 prosent i 2015 til 9,4 prosent i 2020 (ssb.no). Dersom unge ender opp i varig utenforskap, kan det medføre alvorlige konsekvenser for ungdommens liv samt store samfunnskostnader.

Å komme tidlig inn for å forebygge utenforskap, er derfor viktig. NAV har ansvar for å jobbe aktivt med ungdom som har falt ut av skole og arbeid, samt at de har ansvar for å forebygge sosiale problemer og utenforskap (lovdata.no). Men hvordan jobber NAV-kontorene med dette?

I min nye studie (idunn.no) har jeg intervjuet NAV-ledere ved 18 NAV-kontor. Intervjuene viser klare forskjeller mellom NAV-kontorene, blant annet når det gjelder hvilken aldersgruppe de retter seg mot og om de jobber forebyggende eller ikke. 

Ulike tilnærming gir ulike tjenester

I studien finner jeg to hovedtilnærminger i NAVs lokale arbeid med ungdom: en proaktiv tilnærming og en reaktiv tilnærming. Disse viser viktige forskjeller i hvordan NAV jobber med ungdom og innebærer at ungdommene vil kunne motta svært forskjellige tjenester fra NAV basert på hvilken kommune de bor i.

NAV-kontor som har en proaktiv tilnærming til arbeidet med ungdom er opptatt av å møte ungdommer på et tidlig tidspunkt for å forebygge utenforskap. I disse intervjuene beskrives det en oppfatning av at NAV har en sentral rolle i samarbeid med andre tjenester for å motvirke at ungdom faller utenfor skole eller jobb. 

NAV-kontorene med en reaktiv tilnærming møter ungdommer først etter at de har falt utenfor og er blitt gamle nok til å motta økonomiske ytelser eller arbeidsmarkedstiltak. Her beskrives en oppfatning av at NAV ikke har et ansvar for ungdommen før dette.

Det ble ofte vektlagt at NAV kommer for sent inn når ungdommen har blitt 18 år, da problemene ofte har utviklet seg til en slik alvorlighetsgrad at det er vanskelig å bistå ungdommen til arbeidsrettet aktivitet – Marthine Thøgersen

Funnene i studien viste at flere NAV-ledere beskrev en streng 18-års praktisering for å gi tjenester. Videre ble det ofte vektlagt at NAV kommer for sent inn når ungdommen har blitt 18 år, da problemene ofte har utviklet seg til en slik alvorlighetsgrad at det er vanskelig å bistå ungdommen til arbeidsrettet aktivitet. Flere av informantene kaller dette «repareringsstadiet».

Den nye ungdomsgarantien er tydelig på at NAV-kontoret har et oppfølgingsansvar fra ungdommen er 16 år. Et problem som likevel ikke adresseres er hvordan NAV-kontorene skal jobbe med den yngre målgruppen sin og hvilken rolle NAV-kontoret skal ha i det forebyggende arbeidet.

Uklare retningslinjer for NAVs rolle

Alle NAV-kontor er underlagt de samme lovene, men studien min viser at NAV-ledere har ulike forståelser av hva NAVs oppdrag og rolle i det lokale arbeidet med ungdom er. 

De ulike tolkningene av regelverk og handlingsrom virker begrensende i den ene enden og åpner opp for muligheter i den andre enden.

NAV-lederne som beskrev en proaktiv tilnærming, fortalte om en opplevelse av større handlingsrom til blant annet å jobbe forebyggende, og de viste sjelden til systembegrensninger. 

Mulighetene ligger altså der, men retningslinjene er ikke tydelige nok på hva NAVs rolle skal være i det forebyggende arbeidet lokalt. Dette medfører i mange tilfeller at flere NAV-kontor ikke medvirker i det forebyggende arbeidet slik lovverket indikerer at de skal. 

NAV-lederne som beskrev en reaktiv tilnærming fortalte om en opplevelse av at de ikke kunne jobbe annerledes på grunn av begrensninger i «NAV-systemet», kapasitet og andre hindringer, mens andre rett og slett ikke så forebygging eller tidlig innsats som deres ansvarsområde. For eksempel sa en av NAV-lederne som var informant i studien:

«Så innsats mot barn og unge, da vil jeg nesten si at NAV er den desidert siste i rekken. For da er vi kommet til reparasjonsstadiet. Og man reparerer kanskje ikke 18-20 års oppvekst på ett til tre år i NAV sine systemer mens du har rettigheter.»

Behov for tydeligere føringer

Som nevnt ovenfor, har NAV-kontoret en plikt til å medvirke i det forebyggende arbeid rettet mot utsatte grupper for å hindre at personer havner i vanskelige livssituasjoner (lovdata.no). Det finnes imidlertid svært få tydelige føringer for hvordan NAV-kontoret skal jobbe for å imøtekomme denne plikten. 

Arbeids- og inkluderingsdepartementet initierte i Stortingsmelding 32 et program for å «styrke og videreutvikle forebyggende sosialt arbeid og helhetlig forebyggende innsats lokalt» (regjeringen.no). Dette programmet peker på et behov for mer kunnskap om hvordan NAV ivaretar forebyggingsansvaret sitt, samt et behov for å tydeliggjøre og avklare NAV-kontors rolle i det forebyggende arbeidet lokalt. 

I forbindelse med Regjeringens nye ungdomsgaranti som iverksettes fra 1. juli, uttalte arbeids- og inkluderingsminister, Marte Mjøs Persen, at: «Terskelen for å komme i kontakt med NAV skal være lav. Vi må komme i forkant av at mennesker faller utenfor» (regjeringen.no).

I den nye ungdomsgarantien (regjeringen.no) ligger det imidlertid ingen føringer for hvordan NAV skal jobbe for å komme i forkant av at mennesker faller utenfor, men heller hvordan det skal jobbes etter at en ungdom har falt utenfor og har henvendt seg til NAV.

Tydeligere, felles fortolkninger av lovverket og systembetingelser NAV må forholde seg til når det gjelder forebyggende arbeid, er nødvendig. Det er behov for å tydeliggjøre hva NAVs rolle i dette arbeidet skal være, og se nærmere på hvordan lokale NAV-kontor sikrer at plikten til å forebygge sosiale problemer blir ivaretatt. Lokale tilpasninger vil fremdeles være nødvendig, men felles sentrale føringer vil kunne sikre at NAV-kontor har lik forståelse, og at ungdommer kan få tilbud om like tjenester på tvers av kommunegrenser og NAV-kontor.

Les mer

Thøgersen, M. (2023). NAV-kontorets rolle i å motvirke ungt utenforskap – proaktive og reaktive tilnærminger. Tidsskrift for velferdsforskning, 26(2), 1-15 (doi.org).