Vi trenger nye trygdeordninger til unge

Debatten om hvordan vi skal få flere unge i jobb og færre unge på NAV er omfattende og stadig vedvarende . For eksempel har Sysselsettingsutvalget levert to innstillinger om dette de siste årene (1) – og konklusjonene er klare – det er særlig viktig å øke innsatsen for unge.

En vesentlig bekymring er at så mange unge mottar helserelaterte ytelser fra NAV som arbeidsavklaringspenger (AAP) og uføretrygd. Målet har hele tiden vært å få unge bort fra disse ytelsene, men det motsatte har skjedd. Bruken er stabil eller økende.

Andre undersøkelser enn vår egen peker også på at arbeidsgivere ikke er begeistret for arbeidskraft som har store helseutfordringer – Anne Hege Strand og Jørgen Svalund

Men hvorfor havner så mange unge ledige på en helserelatert ytelse hos NAV? Hvorfor kan ikke NAV bare gi unge andre ytelser, som for eksempel øke bruken av det kommunale kvalifiseringsprogrammet, slik som for eksempel  Sysselsettingsutvalget har foreslått?

Vi mener at det blir vanskelig å få til dette innenfor dagens utforming av trygdesystemet. Men for å forstå hvorfor er det avgjørende å ha en grundig forståelse av hvordan tildeling av ulike trygder skjer i NAV systemet. 

I et nylig avsluttet forskningsprosjekt har vi undersøkt bruken av velferdsordninger til unge (2). Vi har studert unges bruk av arbeidsavklaringspenger (AAP), og av det kommunale kvalifiseringsprogrammet (KVP). Vi har også undersøkt hvilke forhold som spiller inn når NAV skal vurdere unge for disse ordningene.

NAV medikaliserer ungdomsledigheten

Inngangskriteriet for å få enten AAP eller KVP er at en person har «nedsatt arbeidsevne». Arbeidsevnen blir vurdert gjennom en arbeidsevnevurdering. NAV opptrer med to ulike typer av «nedsatt arbeidsevne». Den første er relatert til helse, dersom du har en sykdom eller skade så gir det rett til AAP. Den andre er «nedsatt arbeidsevne» uten at det finnes en klar diagnose eller sykdom. Dette kan gi rett til å få innvilget for eksempel KVP. 

I tillegg er det viktig å være klar over krav i folketrygdloven. Dersom NAV skal inntektssikre en person, så skal det alltid først vurderes om personen kan ha rettigheter i forhold til statlige ytelser. AAP er statlig, mens KVP er kommunal.

Det vil si at i en vurderingssituasjon så vil de ansatte i NAV alltid først undersøke om vedkommende kan ha krav på AAP. Derfor vil NAV alltid først måtte sjekke om det kan finnes en helseutfordring hos den unge brukeren. Dersom man finner en helseutfordring, så vil vedkommende få AAP, og KVP vil ikke bli vurdert.

Etter over 10 år med AAP og KVP i NAV har man fasit på hvordan en slik vurdering slår ut. Om lag 90 prosent av unge som vurderes å ha «nedsatt arbeidsevne» innvilges AAP, mens 10 prosent havner på KVP. Disse tallene har vært relativt stabile over lang tid. Med dagens system så «sorteres» det store flertallet av unge inn på AAP, gjennom systemet med arbeidsevnevurdering. Døren inn til KVP blir derfor meget trang å komme inn i for unge.

Vi mener at det er nødvendig å i større grad bryte koblingen mellom diagnose, og inntektssikring og oppfølging for unge brukere i NAV – Anne Hege Strand og Jørgen Svalund

Helsen blir den avgjørende og styrende faktoren i inntektssikringen og dermed også i oppfølgingen av unge langtidsledige. Denne prosessen er det man typisk vil kalle for en medikalisering av ungdomsledigheten, hvor unges utenforskap blir omgjort til et helseproblem i NAV.

Men årsakene til ungdomsledigheten er svært sammensatte og handler ikke kun om helse. Unge på AAP opplever sammensatte årsaker til at de sliter med å finne arbeid. De fleste har i tillegg til sin diagnose svært lite eller mangelfull utdanning og enda mindre arbeidserfaring. De har ofte dårlig selvtillit og har opplevd lite mestring, mange følger på utrygghet, isolasjon og mangler et nettverk. Enkelte opplever ustabile boforhold og andre sosiale utfordringer. Alt dette er barrierer mot arbeidslivet som unge trenger hjelp til å løse. 

For mye fokus på unges mangler

For å få innvilget AAP må unge få en diagnose først. Den største diagnosegruppen blant unge mottakere av AAP er lettere psykiske lidelser. Et klart funn fra vår studie er at det brukes omfattende ressurser på å dokumentere, diagnostisere, utrede og behandle unges helseutfordringer.

Det finnes ikke noen grunn til å betvile at mange unge på AAP opplever ulike psykiske helseplager, men vi stiller spørsmål ved om fokuset i arbeidsoppfølgingen for unge blir feil. 

Det har en svært uheldig slagside å koble inntektssikringen utelukkende til helseutfordringer. I møtet med NAV får unge en identitet som handler om deres mangler. Det er et stigma knyttet til å få arbeidsevnen din vurdert som «nedsatt» av en offentlig etat. 

Vi mener vårt forslag vil bidra til å dreie søkelyset bort fra det NAV i dag kaller «nedsatt arbeidsevne» og over på ressursene og mulighetene for arbeidsinkludering som tross alt finnes i denne gruppa av unge ledige – Anne Hege Strand og Jørgen Svalund

Andre undersøkelser enn vår egen peker også på at arbeidsgivere ikke er begeistret for arbeidskraft som har store helseutfordringer (3).  Et fokus på helse i inntektssikringen av unge kan dermed bidra til å øke, og ikke minske, avstanden til arbeidslivet for unge ledige. 

Det ligger også et krav på NAV om at de skal avklare mottakere av AAP innen tre år. Noen unge trenger en god del tid på å komme seg ut i jobb. Dette kravet gjør at NAV føler seg presset til å avklare unge for en uføretrygd. Veien inn på AAP kan dermed føre unge ut av arbeidslivet på varig basis.

Ungdomslønn som ny trygdeytelse

Vi mener at det er nødvendig å i større grad bryte koblingen mellom diagnose, og inntektssikring og oppfølging for unge brukere i NAV. 

Vi foreslår derfor å innføre en «ungdomslønn» som en ny trygdeordning til unge. En ungdomslønn kan utformes som en minsteinntektssikring, den må kunne gis over noe tid, men må ikke kobles til en arbeidsevnevurdering med krav om dårlig helse. Ungdomslønn bør være en statlig ytelse og dermed gå foran andre kommunale ytelser. 

Mottakere av en slik ytelse bør få et tilbud om deltagelse i et helhetlig, arbeidsrettet og sosialt tilbud, med adgang til relevante arbeidsrettede, kvalifiserende og bredere sosiale tiltak, hvor trygden er «lønn» for deltakelse på disse tiltakene. Vi mener vårt forslag vil bidra til å dreie søkelyset bort fra det NAV i dag kaller «nedsatt arbeidsevne» og over på ressursene og mulighetene for arbeidsinkludering som tross alt finnes i denne gruppa av unge ledige. 

Referanser

1. NOU 2019: 7 Arbeid og inntektssikring – Tiltak for økt sysselsetting og NOU 2021: 2 Kompetanse, aktivitet og inntektssikring – Tiltak for økt sysselsetting.
2. Strand & Svalund (2021) Velferdsordninger til unge. Bruk av arbeidsavklaringspenger og kvalifiseringsprogram blant unge utenfor arbeid og utdanning. Fafo-rapport 2021:35. 
3. Bjørnshagen, V. & Ugreninov, E. (2021). Disability Disadvantage: Experimental Evidence of
   Hiring Discrimination against Wheelchair Users. European Sociological Review, 37(5),
   818–833. doi:10.1093/esr/jcab004.
4. Hyggen, C. (2017). Etterlater arbeidstrening arr hos unge ledige? Et vignett-eksperiment av
   arbeidsgiveres beslutninger ved ansettelser av unge i Norge. Søkelys på arbeidslivet. 34
   (4), 236–251.