Velferdsforskningen har vist oss at etablerte ordninger gir oss oppskrift for hvordan vi skal tenke om – og definere et problem. Vi søker i den verktøykassen som vi har fått overlevert. Å identifisere føringene fra historien gjør det mulig å forholde seg kritisk til og ta et oppgjør med noen av dem.
Skillet mellom syk og arbeidsledig har vært et viktig premiss for utformingen av trygdene, og det har fortsatt stor betydning for hvilke rettigheter og krav dagens mottakere blir møtt med.
Friske og arbeidsledige - et moralsk problem
Trygdesystemet kan føres tilbake til fattigforsorgen på slutten av 1800-tallet og de første ti-år på 1900-tallet. Fattighjelpen ble forvaltet av lokale fattigkommisjoner, den var sterkt behovsprøvd, stigmatiserende å motta og kom med sterke krav og sanksjoner. Mottakerne kunne utkommanderes til tvangsarbeid, plasseres i arbeidshus og fikk stemmeretten sin suspendert.
Størst skam knyttet seg til mottakere i arbeidsfør alder. Friske og arbeidsledige ble betraktet som et moralsk problem; de arbeidsledige hadde valgt å ikke jobbe og var ifølge tenkningen dermed uverdig trengende.
Fikk du en diagnose, ble du oppfattet som syk og skulle som hovedregel ikke plages.
Med innføring av trygdeordninger utover på 1900-talle ble stadig flere grupper løftet ut av fattighjelpen: det ble vedtatt kategorier som det var politisk enighet om var legitime som grunnlag for fritak fra arbeidsplikten.
Trygd skulle ikke være attraktivt
Men selv om industrialismen hadde synliggjort at arbeidsledighet kunne være konjunkturavhengig og dermed uforskyldt, var myndighetene fortsatt opptatt av at arbeidsledighetstrygden skulle utformes på en måte som gjorde at den ikke var attraktiv eller mulig å misbruke. Det ble også knyttet krav om deltakelse i arbeidstrening og kurs for å få den arbeidsledige raskt tilbake i arbeid.
De helserelaterte trygdene – slik som for eksempel sykepenger og uføretrygd - forutsatte på sin side en medisinsk diagnose. Fikk du en diagnose, ble du oppfattet som syk og skulle som hovedregel ikke plages.
Den moderne arbeidslinjen innføres
Startskuddet for den moderne arbeidslinjen blir gjerne knyttet til to stortingsmeldinger på 1990-tallet, den såkalte Attføringsmeldingen (stortinget.no), og Velferdsmeldingen (stortinget.no), begge fra Harlem Brundtland-regjeringen.
Nå blir det et mål å få flest mulig også på helserelaterte ytelser over i arbeid og aktivitet. Dermed kommer disse ytelsene etter hvert til å bli mer lik arbeidsledighetstrygden.
Det er mange grunner til omleggingen: En sterk utgiftsvekst innenfor de helserelaterte trygdene, et nytt syn på arbeid – mens arbeid tidligere var en tung plikt blir arbeid nå betraktet som et gode, som du både kan bli frisk av og som sikrer nettverk og sosial integrasjon. I tillegg snek det seg nok også inn en oppfatning av at skillet mellom å være arbeidsledig og syk ikke var så klart som det tidligere regelverket la opp til.
Internasjonalt har for eksempel Norge vært på topp i forbruket av disse trygdene i mange år, selv om vi både er friskere og har bedre helsetjeneste enn i de fleste andre land. Altså blir det viktig å identifisere de som kan jobbe, og i tillegg til en diagnose ble arbeidsevnevurdering innført som lovpålagt metodikk i NAV i 2010.
Gunstigere å være syk enn arbeidsledig
Helserelaterte ytelser er likevel fortsatt gunstigere enn dagpenger, treffende oppsummert i en artikkel av Aksel Hatland og Einar Øverbye fra 2011 (s.75): «Personkretsen er videre, opptjeningstiden er kortere, stønadsnivået er høyere, varigheten er lengre og pliktene er svakere».
Hvis du som pårørende, som lege eller veileder i NAV har ansvar for å hjelpe en person uten fotfeste i arbeidslivet, framstår nok de helserelaterte ytelsene som både mer aktuelle å få tilgang til og et bedre sted å være enn på dagpenger (eller enda verre: på økonomisk sosialhjelp). Dermed sendes mange – antageligvis for mange – inn i et løp som går ut på å få en medisinsk diagnose.
Det er lett å få en mistanke om at politikerne rett og slett delegerer til NAV å foreta prioriteringer som de selv vegrer seg for å foreta.
Den sterke vekten på diagnoser i trygdesystemet er uheldig av flere grunner: den beslaglegger tid hos helsetjenesten til kontroll og oppfølging, den kan sette et stempel på mottakerne hos mulige arbeidstakere og den kan bidra til å forsterke en sykerolle hos mottaker. Den har også ført til at NAV har fått en svært sammensatt gruppe mottakere av helserelaterte ytelser å følge opp med arbeid og aktivitet.
NAVs hovedvirkemiddel for å tilstå helserelaterte ytelser er arbeidsevnevurderinger. Disse må imidlertid underlegges en høy grad av skjønn: det foreligger ikke en etablert «vitenskap» som gir retning til arbeidet, avveiningene vil også trekke på normative premisser, og på tross av den politiske satsingen på arbeidslinjen foreligger det ikke politiske instrukser eller retningslinjer for hvordan ulike hensyn skal veies i arbeidet med arbeidsevnevurderinger.
Det er lett å få en mistanke om at politikerne rett og slett delegerer til NAV å foreta prioriteringer som de selv vegrer seg for å foreta.
Et dilemma
Selv om arbeidslinjen går ut på å stimulere mottakere av helserelaterte ytelser til å komme i arbeid, kan den sterke vekten på diagnoser som inngangsbillett være en hemsko for realiseringen av den. «Den etablerte verktøykassen» retter oppmerksomheten mot identifikasjon av sykdom og lyte, framfor mot mer umiddelbare løsninger for å komme i arbeid. Det finnes imidlertid ingen «quick fix».
De politiske beslutningsfatterne står i et vanskelig dilemma mellom på den ene siden å sikre rettighetsfestede, helserelaterte ytelser til dem som ikke kan jobbe og på den andre siden forhindre at mottakere som på kort eller halvlang sikt har et potensial for å komme i arbeid låses fast i dem.
Innfør en diagnosefri inntektssikring for unge
Mitt råd er å starte med ytelsene til de unge. Det er for det første ekstra uheldig at unge mennesker ledes inn i en sykerolle som kan ha varige, negative konsekvenser for deres tilknytning til arbeidslivet.
For det andre har de unge i liten grad opparbeidet seg rettigheter i systemet, noe som gjør det enklere å endre systemet overfor denne gruppen. Innfør en diagnosefri inntektssikring for unge som sliter med å komme inn i arbeidslivet, som de kan registrere seg for og som krever at de er disponible for arbeidsmarkedet og for opplæring og trening for å bli en arbeidstaker.
Hent inspirasjon fra det beste i andre lands ordninger: Finland har for eksempel en minsteytelse i dagpengeordningen som bare har som krav at man er disponibel for arbeidsmarkedet. Danmark gir ikke uføretrygd til unge under 30 år, den offentlige inntektssikringen for denne aldersgruppen dekkes opp på annet vis.
Kronikken er en bearbeidet versjon av et innlegg Ann-Helén Bay holdt på et seminar om arbeidslinjen arrangert av Arbeids- og inkluderingsdepartementet 12. juni 2023 (regjeringen.no).
