Venteåret skulle få flere raskt ut i jobb – resultatet ble et annet

Arbeidsavklaringspenger (AAP) er en midlertidig helserelatert ytelse for personer med nedsatt arbeidsevne. I 2018 ble det innført en rekke endringer i regelverket for AAP (se faktaboks nederst i saken). Blant annet ble makstiden på AAP redusert til 3 år, etterfulgt av en ettårig karens. Karens betyr det samme som ventetid eller karantene, og innebar at AAP-mottakerne som nådde makstid mistet AAP i ett år før de kunne søke på nytt. Daværende arbeids- og sosialminister Anniken Haugli begrunnet forslaget om innstramming i regelverket fra 2018 slik i en pressemelding 31.3.2017:

"Da AAP-ordningen ble innført i 2010 var målet tidligere og bedre oppfølging, og at flere skulle raskere tilbake til arbeidslivet. Ingen av disse målene er nådd. Mottakerne skal nå få raskere og mer individuelt tilpasset bistand. Samtidig skal færre komme inn i ordningen, og maksimal stønadsperiode kortes ned. Jeg tror endringene vil føre til at flere enn før blir i stand til å gå tilbake til arbeid".

Fire år senere skulle karensperioden fjernes og unntaksreglene igjen bli slik at var lettere å forlenge AAP-perioden utover maksgrensen.

«Dette er viktige grep for å unngå at personer på AAP faller ut av ordningen før de er ferdig avklart. Flere skal få avklart sin situasjon og hjelpes tilbake i jobb» sa arbeids- og inkluderingsminister Hadia Tajik i en pressemelding 21. januar 2022.

I studien vår (nav.no) har vi sett på hva som skjedde med de AAP-mottakerne som nådde maksgrensen og derfor ble berørt av det såkalte venteåret eller karensåret. Fikk de sosialhjelp, uføretrygd eller jobb i den perioden de var omfattet av karens?

Raskere til uføretrygd og uendret til jobb

Det nye og strengere AAP-regelverket medførte raskt at færre mottok AAP i mer enn 4 år. Det ser også ut til at regelverket ble håndhevet strengere etter hvert. 2 år etter innføringen hadde maksgrensen langt på vei blitt reell. 

Først og fremst fikk flere raskere uføretrygd, mens antallet som kom i jobb ikke endret seg. Målet med regelverksendringene i 2018 var at flere skulle gå over i jobb etter avsluttet AAP periode. Før regelverksendringene i 2018 var det mellom 24-30 prosent som var i jobb de første månedene etter at de avsluttet AAP. Vi fulgte dem i de 2 neste årene, og de som ikke begynte å jobbe med en gang kom i liten grad i jobb. Andelen som begynte å jobbe gikk ned etter regelverksendringene, noe som skyldes at maksgrensen ble reell og flere avsluttet AAP. Antallet som kom i jobb, var derimot stabilt.

Tidligere studier har vist at de som har arbeidsgiver når de starter på AAP i større grad er i jobb når de avslutter. Få av de som var registrert hos NAV med nedsatt arbeidsevne uten rett til AAP i karensåret hadde mottatt sykepenger før de startet på AAP. De har altså ikke har vært i jobb og tjent opp sykepengerettigheter, men har startet rett på AAP. Dette tyder på at de har hatt en svakere tilknytning til arbeidsmarkedet før de startet på AAP. 

Sosialhjelp eller ingenting

Andelen som mistet AAP uten jobb eller uføretrygd økte. Omtrent 40 prosent av de som var i karens mottok sosialhjelp. Flertallet mottok altså ingen ytelse. Når de tidligere AAP-mottakerne var ferdig med karensperioden, begynte andelen med sosialhjelp raskt å minke, hovedsakelig fordi mange søkte AAP igjen. 

Det er ikke alle som mister AAP som kvalifiserer til sosialhjelp, for eksempel hvis de har en ektefelle som har for høy inntekt eller hvis husholdningen har en formue. Det er grunn til å tro at denne gruppen opplevde en betydelig inntektsnedgang i venteåret. Riktignok deltok om lag en fjerdedel i et statlig arbeidsmarkedstiltak, og har da fått oppfølging og tiltakspenger fra NAV. Men tiltakspenger er betydelig mindre økonomisk gunstig enn AAP. Per dags dato er satsen på 268 kr per dag, noe som ville utgjort 61 640 kr i året, ved deltakelse på tiltak hver arbeidsdag i løpet av ett år. Det er langt under minsteytelsen på arbeidsavklaringer på omtrent 220 000 kr i året i 2022. 

Endringene er reelle

Vår studie viser altså at 4-årsgrensen for AAP var reell fra 2018 til 2020. Innskjerpingen medførte at flere ikke hadde noen livsoppholdsytelse eller inntekt i venteåret. Men flere gikk raskere fra AAP til   uføretrygd. På lang sikt og etter karensåret finner vi derimot små eller ingen forskjeller blant AAP-mottakerne som var omfattet av karensregelverket på andel i jobb, uføretrygd eller med sosialhjelp.

Venteåret har i tiden mellom de to sitatene ovenfor og i skiftet mellom de to regjeringene vært omdiskutert. Men de fleste AAP-mottakerne når ikke maksgrensen. Både før og etter regelverksendringene var det mest vanlig å gå fra AAP til jobb eller uføretrygd (4 av 5). De fleste AAP-mottakerne ble derfor ikke direkte berørt av karensåret, fordi de sluttet å motta AAP før de nådde maksgrensen. Innføringen av karens kan likevel ha hatt innvirkning på dem, ved at NAV har gitt raskere oppfølging for å unngå at de skal stå uten livsopphold i et eventuelt karensår.