Gjennom et etnografisk feltarbeid ved et lokalkontor i NAV har jeg utforsket når NAV-veiledere vurderer kultur som relevant i en sak (Volckmar-Eeg, 2020). I fem måneder hadde jeg tilgang på en kontorplass ved et NAV-kontor som betjener et geografisk område med en stor andel personer med innvandrerbakgrunn. Her deltok jeg blant annet på teammøter, møter med brukere og samarbeidspartnere og fikk delta i den uformelle ad-hoc problemløsningen ved kaffemaskinen eller i kontordøra. I et av teammøtene var det en NAV-veileder som tok opp en sak der hun opplevde utfordringer med å hjelpe brukeren i å komme i arbeid. NAV-veilederne i teamet forsøkte i fellesskap å forstå og forklare hva som var problemet: Kunne det handle om brukerens motivasjon? Var det språket som var for dårlig? Handlet det om psykisk helse? Hvordan var CV-en? Var det noe kurs som kunne være aktuelt? Hva med et tiltak med tettere oppfølging? Eller kunne det kanskje være kulturelt?
Tidligere forskning på kultur i velferdstjenester beskriver hvordan tjenesteutøvere går i en av to fallgruver: Enten å vektlegge kultur for lite, og dermed ikke anerkjenne eller ignorere kulturelle forskjeller, eller å vektlegge kultur for mye, ved å forklare alle brukerens utfordringer med henvisning til deres kultur. I min studie synes det imidlertid å være en sammenheng mellom NAV-veiledernes opplevelse av en sak som kompleks og uhåndterbar og deres vektlegging av kultur, der kultur fungerte som en restkategori som NAV-veilederne brukte til å forklare komplekse innvandrersaker.
Kultur som begrep blir imidlertid ikke tydelig definert, så det blir opp til den enkelte NAV-veileder å operasjonalisere kultur i sitt arbeid– Maria Gussard Volckmar-Eeg
Personer med innvandrerbakgrunn utgjør nesten halvparten (45 prosent) av arbeidsledige registrert hos NAV. Denne andelen favner en bred og sammensatt gruppe med ulik landbakgrunn, innvandringsgrunn og botid i Norge. Ettersom innvandrerbefolkningen i Norge utgjør cirka 18 prosent av befolkningen som helhet utgjør dette likevel en betydelig overrepresentasjon av innvandrere som står utenfor arbeidsmarkedet og som mottar ytelser og hjelp fra NAV. Personer med innvandrerbakgrunn har ofte lengre stønadstid og overgang mellom ytelser. For å øke andelen som kommer ut i lønnet arbeid, har NAV introdusert tverrkulturell veiledning som et slags «middel» og som del av sin veiledningsplattform. Der blir kultursensitivitet og kulturkompetanse hos NAV-veilederne beskrevet som avgjørende for gode brukermøter og bedre oppfølging mot arbeid. Kultur som begrep blir imidlertid ikke tydelig definert, så det blir opp til den enkelte NAV-veileder å operasjonalisere kultur i sitt arbeid.
Innvandrerbakgrunn ikke alltid relevant
I sitt arbeid med brukere med innvandrerbakgrunn syntes NAV-veilederne i min studie å skille mellom kultur, etnisitet og andre faktorer som kunne spille inn i innvandreres deltakelse i arbeidsmarkedet. NAV-veilederne satte dermed ikke likhetstegn mellom en brukers innvandrerbakgrunn og en forståelse av saken som en som handlet om kultur. Dette tyder på at NAV-veilederne differensierer mellom ulike typer av saker. At NAV-veiledere og andre velferdsbyråkrater bruker mer eller mindre formelle kategorier for å skille mellom ulike brukergrupper vet vi allerede en del om gjennom tidligere forskning. I mitt datamateriale er det imidlertid ikke et entydig skille mellom hvem som defineres som innvandrer eller ikke. Det var ikke nødvendigvis knyttet til brukerens formelle innvandrerstatus eller fødeland, men reflekterte hvorvidt NAV-veilederne vurderte brukerens innvandrerbakgrunn som relevant for å forstå saken. Det var nemlig flere saker der brukerens innvandrerbakgrunn ikke ble adressert i det hele tatt fordi NAV-veilederne vurderte at saken handlet om helt andre problemstillinger.
Noe mer enn enkle problemer
I tillegg til at NAV-veilederne først måtte vurdere brukerens innvandrerbakgrunn som relevant i saken, var NAV-veiledernes vektlegging av kultur også knyttet til om de opplevde saken som konkret og enkel, eller kompleks og uhåndterbar. De enkle sakene var de som NAV-veilederne kunne plassere innenfor en av de institusjonelle kategoriene som «nedsatt arbeidsevne grunnet helse», «ordinær arbeidssøker» eller brukere som kun hadde behov for «standard» hjelp fra NAV. Det var flere saker der NAV-veilederne vurderte at det var «noe mer», eller «noe» de ikke fikk «helt tak i» og som derfor ikke enkelt lot seg plassere i en av NAV-systemets brukerkategorier. NAV-veilederne hadde ofte utfordringer med å definere hva dette «noe» var, og de opplevde saken som kompleks og uhåndterbar.
Selv om NAV-veilederne ikke nødvendigvis «kulturaliserer» innvandrere generelt, så vil brukerne som defineres som kulturelle kunne få et dårligere tjenestetilbud– Maria Gussard Volckmar-Eeg
Det var i tilfellene der NAV-veilederne definerte saken som en kompleks innvandrersak, at kultur fungerte som en slags restkategori for å forklare det som var «noe mer», eller «noe jeg ikke får helt tak i». Problemet ble til kultur fordi det ikke enkelt lot seg definere som en sak om for eksempel helse, kompetanse eller CV, eller andre konkrete utfordringer som personer med innvandrerbakgrunn kunne ha i møte med NAV og norsk arbeidsliv. Koblingen mellom kultur og kompleksitet, og kultur som noe som blir et problem i arbeidsinkludering, henger med andre ord sammen med tilgjengelige sakstypene slik de beskrives i vilkårene for ytelser og virkemidler i NAV.
NAV-veilederne er nyanserte
Funnene i denne studien viser at NAV-veilederne er ganske nyanserte i sine forståelser og er i stand til å skille mellom kultur og etnisitet og andre utfordringer brukere med innvandrerbakgrunn kan ha i møte med norsk arbeidsmarked. De hopper ikke umiddelbart på kulturforklaringer, men ignorerer heller ikke kultur som noe som kan være relevant i å forstå en sak. NAV-veilederne synes med andre ord å unngå begge de to fallgruvene som tidligere forskning beskriver – for mye eller for lite – når det gjelder vektlegging av kultur.
Økt kultursensitivitet ikke nødvendigvis løsningen
NAV-veiledernes forståelse av kultur som et problem er ikke noe som (kun) skapes av NAV-veiledernes fordommer eller dårlige holdninger, og som dermed kan løses gjennom økt kultursensitivitet. Kultur brukes av NAV-veiledere som en restkategori for saker der brukerens problem med å komme i arbeid ikke enkelt lar seg forklare eller plassere i noen av NAV sine definerte sakstyper. Kultur blir dermed et problem i arbeidsinkludering fordi det gjenspeiler en kompleksitet som ikke lar seg håndtere i NAV-systemet. Kompleksitet blir til kultur og kultur blir komplekst. Måten NAV-veilederne forstår og kategoriserer saken får konsekvenser for tjenestetilbudet brukeren får. Ettersom kultur i seg selv er et sammensatt begrep som, dersom det blir stående udefinert, favner alt og ingenting, bidrar defineringen av en sak som «kulturell» tilsynelatende ikke til å klargjøre noe i saken. Selv om NAV-veilederne ikke nødvendigvis «kulturaliserer» innvandrere generelt, så vil brukerne som defineres som kulturelle kunne få et dårligere tjenestetilbud. I verste fall bidrar det til å forsterke opplevelsen av at saken er uhåndterbar ved å legge på et ekstra lag med kompleksitet og medføre at NAV-veilederne unngår saken eller den ender som såkalt kasteball i systemet.
Referanse
Volckmar-Eeg, M. G. (2020). “I don’t know what to do—Could it be cultural?” The operationalization of cultural sensitivity among street-level workers in the Norwegian Labour and Welfare Administration. Social Policy & Administration (doi.org).
