I podkasten «På innsiden av NAV» (nrk.no) som NRK publiserte 11. januar i år hører vi om Ingrid Djupskås sin uføresak, som det har tatt seks år for NAV å saksbehandle. Ingrid har på tross av ettervirkninger av en kreftsykdom som barn og flere diagnoser i etterkant, et sterkt ønske om å være yrkesaktiv. Hun har tatt lærerutdanning og ønsker på grunn av redusert helse en delvis uføretrygd. At saksbehandlingen har tatt mange år, skyldes uenighet om hvor høy uføregraden skal være. NAV-veileder har innstilt på 60 prosent, som er i tråd med hvor mye Ingrid selv mener hun har helse til å jobbe. Forvaltningsinstans (som treffer vedtak) og klageinstans har i flere runder avslått søknaden, begrunnet med at det ikke er godgjort at alle arbeidsrettede tiltak er forsøkt slik at uføregraden kan settes lavere.
«Det er systemet det er noe galt med»
Sett utenfra er det lett å bli fortørnet over NAVs behandling av Ingrid. Som veilederen hennes på det lokale NAV-kontoret gir uttrykk for; denne saken er opplagt. Hun fortjener uføretrygd, men saken må belyses på samme måte som om en ikke fortjener en uføretrygd. En del vil nok også kjenne seg igjen i Ingrids historie, enten gjennom egne eller andres formidlede erfaringer. Som del av podkasten har NRK intervjuet representanter for folk flest om hva de mener om NAV. Flere formidler skepsis, men som en av intervjuobjektene sier: «Det er systemet det er noe galt med, ikke folka på NAV».
«Systemet» kan forstås på mange måter. Her skal jeg oppholde meg ved den delen av det som går på NAVs samfunnsoppdrag; et oppdrag som formuleres av de politiske myndighetene. En viktig del av oppdraget handler om å bidra til den såkalte arbeidslinjen, som blant annet går ut på at flest mulig bør sluses over fra såkalte passive ytelser som sykepenger, arbeidsavklaringer og uføretrygd til deltakelse i inntektsgivende arbeid. Arbeidslinjen ble reintrodusert i velferdspolitikken på 1990-tallet og har bred politisk oppslutning blant partiene på Stortinget. Den var en viktig begrunnelse for NAV-reformen og har ført til endringer i trygdelovgivningen med sikte på å fremme arbeid og aktivitet. En viktig omlegging er innføring av arbeidsevnevurderinger, som sammen med medisinsk diagnose skal gi grunnlag for vedtak om arbeidsavklaringspenger og uføretrygd.
En av de NAV-ansatte som intervjues i podkasten gir uttrykk for at hun i selskapslivet ikke flagger at hun er tilsatt i NAV– Ann-Helén Bay
Arbeidslinjen har flere og for samfunnet viktige begrunnelser, noe som også kan forklare den brede politiske tilslutningen til den. Samtidig rommer den dilemmaer som i liten grad tematiseres når politiske vedtak utformes. Dette er med på å gjøre NAVs oppdrag komplekst og krevende – og med fare for å bli et system som folk flest synes «det er noe galt med». For å illustrere utfordringene for NAVs iverksettelse av sitt oppdrag, skal jeg ta for meg tre sentrale begrunnelser for arbeidslinjen og de – av politikken underkommuniserte dilemmaene – som knytter seg til dem: Jobb er bra for helsen, flere i arbeid er bra for økonomien og krav om arbeid og aktivitet er viktig for folks tillit til velferdssystemet.
Jobb er bra for helsen
Utbyggingen av det norske trygdesystemet fant sted i de første ti-årene etter krigen. På den tiden var arbeid sett på som en plikt og nærmest et nødvendig onde for forsørgelse. For å legitimere at noen skulle fritas fra denne plikten gjennom offentlige trygder, forhandlet partiene på Stortinget seg fram til kriterier og kategorier som kvalifiserte for å motta trygd. For de helserelaterte ytelsene handlet dette først og fremst om en medisinsk diagnose. Synet på arbeid har endret seg både blant folk flest og innenfor behandlingsapparatet.
Arbeid blir i dag i større grad betraktet som et gode; et gode alle bør få tilgang til uavhengig av funksjonsnivå og arbeid kan også bidra til å styrke helsen. For NAVs samfunnsoppdrag betyr dette at alle i utgangspunktet skal vurderes for yrkesdeltakelse. Den positive siden ved denne politikken er at den fremmer inkludering og mangfold og forebygger utstøting. Utfordringen ved den knytter seg til den gruppen som selv ikke oppfatter at de er i stand til å jobbe, eller jobbe så mye som «systemet» ønsker. For denne gruppen vil krav om arbeid snarere oppleves som en byrde som setter helsen tilbake. Hvordan kan vi avgjøre når jobb bidrar til å styrke eller svekke helsen?
Krav og eventuelle sanksjoner kan berolige oss velgere– Ann-Helén Bay
NAVs hovedvirkemiddel er å foreta arbeidsevnevurderinger. Disse må imidlertid underlegges en høy grad av skjønn: det foreligger ikke en etablert «vitenskap» som gir retning til arbeidet, avveiningene vil også trekke på normative premisser og på tross av den politiske satsingen på arbeidslinjen foreligger det ikke instrukser eller retningslinjer for hvordan ulike hensyn skal veies i arbeidet med arbeidsevnevurderinger (Gjersøe 2016). Ingrids sak illustrerer denne utfordringen: flere og ikke-samstemte arbeidsevnevurderinger ble foretatt underveis.
Flere i arbeid er bra for økonomien
Behovet for å begrense utgiftsveksten til trygdeytelser er et viktig premiss for arbeidslinjen. Med en aldrende befolkning er det viktig å sørge for at befolkningen i yrkesaktiv alder er mest mulig selvforsørget og bidrar med skatteinntekter. Det er selvsagt i alles interesse at vi reserverer offentlige overføringer til dem som ikke har mulighet til å stå i inntektsgivende arbeid. Men også dette hensynet reiser dilemmaer. Arbeidstakere med nedsatt helse kan ha mindre og i enkelte tilfeller liten produktivitet, og vil følgelig kunne være mindre lønnsomme for en arbeidsgiver enn en frisk arbeidstaker.
En positiv side ved arbeidslinjen er at arbeidsgivere oppfordres til å ta bredere hensyn enn produktivitet når de tilsetter, jamfør for eksempel den forrige regjeringens dugnad for arbeidsinkludering. Men politikken bør også ta hensyn til at det for en del personer med nedsatt produktivitet ikke knytter seg en velferdsgevinst til å være arbeidstaker på heltid eller deltid.
Brukere som opplever seg overkjørt, vil sitte igjen med mindre tillit enn brukere som har gode erfaringer med samhandlingen– Ann-Helén Bay
For Ingrid oppleves den optimale brøken å være 40 prosent i arbeid. Saken hennes illustrerer også at det er store administrasjonskostnader forbundet med å fastsette en omforent brøk. Om brøken hadde blitt høyere, er det likevel grunn til å betvile at de samlede utgiftene hadde blitt mindre enn om hun på et tidligere tidspunkt hadde fått innvilget en uføregrad på 60 prosent.
Må sikre tilliten til systemet
Krav om aktivitet og arbeid knyttet til trygdesystemet blir også begrunnet i behovet for folks tillit til velferdsordningene. Politikken synliggjør på denne måten at vi ikke behøver å bekymre oss for at noen får noe de egentlig ikke har krav på eller fortjener. Og dette er viktig, for en rekke studier har vist at hvis det i befolkningen er en utbredt mistanke om at det foregår misbruk av et velferdsgode, så er det også lav oppslutning om det blant velgerne.
Men også på dette punktet har saken flere sider. Krav og eventuelle sanksjoner kan berolige oss velgere, men blir de for uttalte og for mange kan de så mistanke om at det er mange potensielle misbrukere blant oss, slik at tilliten blir mindre. Folks kilder til tillit er også flere enn hvordan ordningene formelt er utformet. Brukernes erfaringer med NAV er én viktig kilde. Brukere som opplever seg overkjørt, vil sitte igjen med mindre tillit enn brukere som har gode erfaringer med samhandlingen. Samtidig vil befolkningens inntrykk av offentlige institusjoner være påvirket av det bildet som tegnes i media og i andre kanaler for uformell meningspåvirkning.
En av de NAV-ansatte som intervjues i podkasten gir uttrykk for at hun i middagsselskaper ikke flagger at hun er tilsatt i NAV: «Hvis jeg er i middagsselskap synes jeg det er vanskelig å snakke om at jeg jobber i NAV.». Det er beklagelig at samvittighetsfulle saksbehandlere med et viktig samfunnsoppdrag føler at det er stigmatiserende å fortelle hvor de er tilsatt. En viktig forklaring er nok å finne i historier som den som formidles om Ingrid; hvor NAV i sin saksbehandling om ytelser til personer med nedsatt helse foreslår løsninger som er i utakt med både mottakernes opplevde yteevne og preferanser og befolkningens oppfatninger om rettferdighet og sunn fornuft.
Så hva kan vi ta lærdom av?
Hva kan politikken og NAV lære av Ingrids sak? Basert på de tre dilemmaene omhandlet over, vil jeg peke på tre læringspunkter:
- Politikken må erkjenne og ta konsekvensen av at arbeidslinjen har både gevinster og kostnader: Arbeidsinkludering er et gode for NAV-brukere som tradisjonelt har hatt vanskelig for å få innpass i arbeidslivet. Den kommer som en kostnad for brukere med store helseproblemer som ikke opplever at arbeid styrker helsen. Det er mye å vinne økonomisk på å få folk i arbeid. Samtidig må nytten av arbeidsinkludering svare til kostnadene (for den enkelte og for samfunnet).
- Arbeidsinkluderingskompetansen i NAV må forsterkes og bruken av den effektiviseres. Når NAV etter seks år lander på en beslutning som tilsvarer den Ingrid selv og hennes saksbehandler gikk inn for i starten, er deg vanskelig å se at dette er effektiv ressursbruk.
- Brukerne må i større grad involveres i sin egen sak. Her har Norge mye å lære av fagutviklingen om arbeidsinkludering i Danmark hvor eierskap og brukermedvirkning er viktige premisser. En nylig utgitt bok med tittelen Borgerinddragelse i beskæftigelsespolitikken er et sted å begynne (Caswell og Larsen 2021).
Referanser
- Caswell, Dorte og Flemming Larsen (2021). Borgerinddragelse i beskæftigelsespolitikken. Djøf Forlag.
- Gjersøe, Heidi Moen (2016). Vurdering av arbeidsevne i NAV: Et spørsmål om kunnskap? Sosiologi i dag , Nr 1, 2016
Mer om arbeidsinkludering
Hør religionshistoriker og rådgiver i NAV, Cecilie Glomseth sitt besøk i KAI-podden i episoden "Hvorfor er det utfordrende for NAV å møte innvandrere?" (soundcloud.com).
