Trygdene er viktige for vår inntekts- og livssituasjon, fra vi kommer inn i verden og til vi forlater den. I løpet av en femårsperiode vil omtrent halvparten i yrkesaktiv alder ha mottatt en kontantytelse fra velferdsstaten. Samtidig har "trygd" som politikkområde blitt mer utydelig. Det har sammenheng med at trygdeordningene og velferdsforvaltningen i mye større grad enn tidligere er innrettet mot å integrere mottakerne i arbeidsmarkedet. Trygdene blir en del av et bredere virkemiddelapparat for å fremme arbeidslinjen i velferdspolitikken. Hva kjennetegner overgangen fra trygdepolitikk til aktiveringspolitikk, hva forklarer utviklingen og hvilke dilemmaer og utfordringer reiser den?
Boken "Trygd i aktiveringens tid", som i disse dager blir utgitt på Gyldendal forlag drøfter denne type spørsmål. Boken er en dyptgripende revisjon av en tidligere versjon som hadde tittelen "De norske trygdene".
Hva kjennetegner utviklingen?
Før etableringen av et offentlig trygdesystem var innbyggere som ikke kunne forsørge seg selv, henvist til en stigmatiserende og sterkt behovsprøvd fattighjelp. Mottakerne ble gjerne betraktet som uverdig trengende og kunne i noen historiske perioder tvangsplasseres i arbeidshus eller andre institusjoner. Framveksten av velferdsstaten innebar at det ble etablert kriterier og kategorier for hvem som har krav på en trygdeytelse, og som førte til en forpliktelse for staten til å betale ut. Hvordan pengene skulle disponeres, var det opp til mottakerne å bestemme. Denne liberale intensjonen med trygderettighetene blir ofte illustrert med et kjent sitat fra Tage Erlander, som var statsminister fra det sosialdemokratiske partiet i Sverige fra 1946 til 1969. Han hevdet at "politikernes oppgave er å bygge dansegulv, slik at enkeltmenneskene selv kan danse sine liv". Trygdene skulle sikre at innbyggerne ble sjefer i eget liv, på lik linje med de som forsørget seg gjennom inntektsgivende arbeid.
Ved inngangen til 1990-årene ble det igjen understreket at arbeid skal være det primære, og at "aktive" ytelser skal erstatte "passive". Målet har siden vært å få flere trygdemottakere i arbeid og aktivitet. Det skal skje dels ved at trygdeordningene har blitt innrettet slik at arbeid blir førstevalget, og dels ved å pålegge stønadsmottakerne å delta i bestemte aktiviteter for gjennom det å øke sannsynligheten for å komme i arbeid. Trygdenes funksjon har med dette også endret karakter; fra å "beskytte" mottakerne mot markedskreftene til å sette dem i stand til å vende tilbake til inntektsgivende arbeid. Dermed utfordres også noe av den autonomien for enkeltindividet som lå til grunn for trygdene. Satt på spissen kan vi si at staten gjennom sitt trygdesystem går fra å lage dansegulv for mottakerne til å bli en aktiv dansepartner.
Hva forklarer utviklingen?
Hvorfor har vi fått en dreining mot sterkere vekt på aktivering? Drivkreftene er mange. Et viktig premiss knytter seg til økte utgifter og en bekymring for framtidig finansiering. En aldrende befolkning gjør det nødvendig å sørge for at en så stor andel som mulig av befolkningen i yrkesaktiv alder er selvforsørget og bidrar til finansieringen av velferdsstaten. Et beslektet premiss er en sosialpolitisk vending i Norge og internasjonalt som handler om å bringe personer utenfor arbeidsstyrken inn i arbeid. En viktig begrunnelse er også at deltakelse i arbeidslivet i seg selv styrker velferden til den enkelte og gir større mulighet for selvutfoldelse. Dreiningen mot aktivering henger også sammen med utviklingen mot et kjønnslikestilt samfunn. Veksten i velferdsstaten har særlig bestått i utviklingen av trygder og tjenester som skal gjøre det mulig for småbarnsforeldre å delta på arbeidsmarkedet. Kjønnslikestillingen er også et viktig normativt premiss: det framstår mer troverdig i dag å framholde arbeidsmarkedet som den viktigste inngangen til et meningsfullt liv enn da idealet om den hjemmearbeidende husmoren sto sterkt.
Dilemmaer og utfordringer
Hovedformålet med trygdesystemet vårt har vært å sikre inntekt for personer som for kort eller lenger tid ikke har forutsetninger for å forsørge seg selv. Aktiveringspolitikken representerer på mange måter en viktig utvidelse av ambisjonen som trygdene bygger på. Staten tar et større ansvar for at personer som står svakt på arbeidsmarkedet, får en sjanse til å kvalifisere seg. For mange vil det være et gode å komme i arbeid framfor å være trygdemottaker; arbeidsmarkedet er en viktig sosial arena og stort sett lønner det seg økonomisk å motta lønn framfor trygd.
Det knytter seg samtidig prinsipielle dilemmaer og praktiske utfordringer til aktiveringspolitikken. Det viktigste prinsipielle dilemmaet handler om å komme fram til omforente og operasjonaliserbare kriterier for å avgjøre hvilke mottakere som bør aktiveres og hvilke som bør motta en trygdeytelse uten å bli stilt krav til om arbeid eller annen aktivitet. Svaret er enkelt i de tilfellene hvor det er åpenbart at deltakelse i inntektsgivende arbeid vil styrke mottakerens velferd. Svaret er nokså enkelt også i de tilfellene hvor den enkelte kanskje mangler arbeidsmotivasjon, men hvor det er en arbeidsevne til stede, og da særlig hvis det å kreve aktivitet også svarer seg samfunnsøkonomisk. For mange trygdemottakere vil imidlertid situasjonen være mer sammensatt, og i mange tilfeller vil det være vanskelig å fastslå hvilken kategori en mottaker tilhører.
Aktiveringspolitikken har hatt store konsekvenser for velferdsforvaltningen, både organisatorisk og for dem som arbeider i frontlinjen. I den nye boken har vi særlig lagt vekt på forvaltningens endrede rolle: Økt bruk av aktivitetskrav kobler ytelser og tjenester på nye måter, samtidig som manglende innfrielse av pliktene kan lede til sanksjoner i form av trekk i ytelsene. Vi diskuterer samhandling, og da både den som skjer mellom brukere og NAV-veiledere og den som skjer mellom NAV-veiledere og eksterne tiltaksarrangører. Årlig kjøper NAV tjenester av eksterne tiltaksarrangører for milliarder av kroner. Boken tar også opp hvordan digitaliseringen påvirker relasjonen mellom brukerne og NAV, hvordan den påvirker arbeidet i frontlinjen og hvordan den stiller nye krav til brukerne. Et eget kapittel er viet kompetanseutfordringene i frontlinjen og hva det vil si å utøve skjønn. Skjønnsutøvelse er uløselig knyttet til både tildeling av ytelser og til beslutninger om hvorvidt manglende innfrielse av aktivitetskrav skal lede til trekk i ytelsene. Avveiningen mellom trygd og aktivering og vurderinger av hvilke virkemidler som fremmer arbeidsinkludering i hvert enkelt tilfelle, stiller store krav til kunnskap og ferdigheter. Veilederne må ha kompetanse til å forvalte et regelverk, ha evne til å fungere relasjonelt og kunne forholde seg til lokale arbeidsmarkeder. Både tilsyns- og evalueringsrapporter og frontlinjearbeidernes vurderinger av egen kompetanse viser at forvalterrollen bør vies større oppmerksomhet. Dette bør tas alvorlig, da manglende forvaltningskompetanse kan føre til vilkårlighet, forskjellsbehandling og ineffektive hjelpetiltak for brukerne.
Referanse
Bay, Hatland, Hellevik, Terum - Trygd i aktiveringens tid (issuu.com).
