Onsdag 14. april kom Koronakommisjonen med sin rapport, NOU 2021:6 Myndighetenes håndtering av koronapandemien (koronakommisjonen.no). Her konkluderer kommisjonen blant annet med at det er en styrke at kommunene har et stort ansvar for smittevern i Norge, men fordi sentrale myndigheter var for dårlig forberedt på pandemien har kommunene ikke har hatt mulighet til å forberede seg på en langvarig smittebekjempelse. Smittevernloven har vært et viktig redskap, men kommisjonen mener at loven trenger avklaring på flere punkter.
Kommisjonens vurderinger bygger i stor grad på en utredning fra forskerne Sigrid Stokstad og Marthe Indset ved By- og regionforskningsinstituttet NIBR, OsloMet, som ble gjort på oppdrag for Koronakommisjonen.
— Vi finner at kommunenes praktisering av smittevernloven gjennom kommunalt fattede vedtak gjennomgående mangler drøftelse og vurdering av inngrep i menneskerettslige og grunnlovsbeskyttede rettigheter.
Det sier forsker og prosjektleder Sigrid Stokstad ved NIBR.
— På denne bakgrunn anbefaler kommisjonen blant annet klargjøring og presisering av kommunenes myndighet til å ilegge innreisekarantene og innreiserestriksjoner etter loven og vurdering av om det skal kreves at kommunelegens hastevedtak i etterkant skal framlegges til behandling for kommunestyret eller annet folkevalgt organ, fortsetter hun.
Hjemmelsgrunnlaget for kommunenes vedtak er tvilsomt eller mangelfullt på en del punkter. Forholdet til konstitusjonelle og folkerettslige skranker er gjennomgående ikke vurdert, og kravene til vurdering er i stor grad ikke oppfylt.– Forsker Sigrid Stokstad, NIBR, OsloMet
Har undersøkt kommunenes praksis
NIBR-forskernes utredning undersøkte kommunenes praksis etter smittevernloven § 4-1. Den kombinerer juridisk og statsvitenskapelig metode og tar utgangspunkt i en gjennomgang av 177 utvalgte kommunale vedtak gjort av 95 kommuner fra alle landets fylker i perioden mars-november 2020.
Kartleggingen viser at det utviklet seg et særegent rettskildebilde våren 2020, hvor kommunene fattet en stor mengde vedtak, ofte under stort tidspress, for å håndtere koronaviruset. En påfallende «vedtakstopp» fant sted i mars 2020.
— 78 prosent av vedtakene i utvalget ble truffet i månedene mars og april. Statsforvalterens rolle som veileder overfor kommunene ble akutt og fikk sterk prioritet. Ansatte i Statsforvalteren beskriver det som at det kom et temposkifte «over natten», forteller forsker Marthe Indset.
I utvalget på 177 vedtak utgjør innreisekarantene den største andelen av vedtakspunktene. Hele 42 % av vedtakene i utvalget omfatter slike bestemmelser.
Deretter kommer vedtak om isolasjon ved sykdom, restriksjoner på private og offentlige samlinger og restriksjoner på besøk til mennesker som bor i institusjoner som sykehjem, omsorgsboliger mv.
Et typisk mønster er at kommuner som vedtar innreisekarantene ment for kommunens innbyggere som har vært på reise utenfor kommunen, supplerer med et vedtakspunkt om innreiseforbud generelt eller for mennesker bosatt i bestemte fylker (14 %). Det finnes noen få vedtak hvor kommunen forbyr egne innbyggere å reise til sin fritidsbolig utenfor kommunen.
Utredningen viser at over 60 prosent av vedtakene er gjort av kommunelegen. Dette gjaldt særlig i den første perioden, mens formannskap og kommunestyre i større grad traff vedtak etter hvert. Kommunenes kompetanse til å treffe vedtak for å håndtere en pandemisituasjon er innrammet på flere ulike måter, sier Indset.
Kommunene fattet en stor mengde vedtak våren 2020, ofte under stort tidspress, for å håndtere koronaviruset. Ansatte i Statsforvalteren beskriver det som at det kom et temposkifte «over natten».– Forsker Marthe Indset
Tvilsomt eller manglende hjemmelsgrunnlag
I denne utredningen er utgangspunktet myndighetstildelingen som er gitt i smittevernloven § 4-1 første ledd. Men bruk av kompetansen må også være innenfor skrankene som følger av grunnlovens bestemmelser om menneskerettigheter og internasjonale menneskerettighetskonvensjoner.
I tillegg er myndighetsutøvelsen underlagt krav i ulovfestet forvaltningsrett og annen lovgivning som regulerer forvaltningens virksomhet, særlig forvaltningslovens krav til saksbehandling.
— Undersøkelsen vår viser at hjemmelsgrunnlaget for kommunenes vedtak er tvilsomt eller mangelfullt på en del punkter. Forholdet til konstitusjonelle og folkerettslige skranker er gjennomgående ikke vurdert, og kravene til vurdering er i stor grad ikke oppfylt, forteller Stokstad.
— Vi ser også at kommunene ofte ikke har kalt vedtak med forskrifts innhold for forskrifter, slik at det også varierer i hvilken grad saksbehandlingsreglene for forskrifter er fulgt.
Saksbehandlingsreglene for forskriftsvedtak åpner for å gjøre unntak fra hovedreglene om høring og kunngjøring, men det ser ut til at manglene høring og kunngjøring har vært mer omfattende enn det forvaltningsloven legger opp til.
— I en slik situasjon med et åpenbart stort veiledningsbehov har Statsforvalteren i liten grad brukt lovlighetskontroll i pandemiens innledende fase.
Koronakommisjonen mener at regjeringen i beredskapsarbeidet ikke har tatt hensyn til hvordan risiko i én sektor avhenger av risikoen i andre sektorer. Stokstad og Indsets utredning viser at denne vekselvirkningen også gjelder vertikalt i forholdet til kommunene.
— Under pandemi- og krisehåndtering øker behovet for dialog og samspill, og styringssystemet blir mer kompakt. Da er det viktig at oppgavefordelingen etter Smittevernloven er hensiktsmessig og tydelig, avslutter Stokstad.
Referanser
- Indset & Stokstad (2021): Kommunenes praktisering av smittevernloven under covid-19-pandemien (hdl.handle.net), Utredning for Koronakommisjonen (vedlegg til NOU 2021:6)
- NOU 2021:6, Myndighetenes håndtering av koronapandemien — Rapport fra Koronakommisjonen
