– «Leve heile livet» skulle gi betre og meir likeverdige tenester til eldre over heile landet. Det var ganske ambisiøst, seier Hilde Hatleskog Zeiner, forskar ved By- og regionforskingsinstituttet NIBR på OsloMet.
Ho har nettopp levert ei omfattande evaluering av ei omfattande eldrereform (sjå faktaboks) til Helsedirektoratet.
– Kort sagt har enkelte kommunar arbeidd systematisk og kontinuerleg innanfor innsatsområda i Leve heile livet, medan innsatsen i andre kommunar er meir tilfeldig og sporadisk, seier Zeiner.
Saman med kollegaer frå NIBR, Velferdsforskningsinstituttet NOVA og fakultet for Helsevitenskap ved OsloMet og Vista Analyse, har Zeiner følgt reformarbeidet på både nasjonalt nivå og ute i kommunane tett dei siste fem åra.
– Me ser store variasjonar i kvalitet mellom kommunane, og behov for kompetanseheving, auka grunnbemanning og betre organisering av arbeidet, seier Zeiner.
Kvar enkelt må ta eit større ansvar
Ved slutten av reformperioden meiner forskarane det i ferd med å utvikla seg ei felles forståing av korleis kommunane kan og bør handtera aldringa i samfunnet.
For kommunen handlar det om å sikra ein brei og systematisk innsats frå fleire, inkludert stat, kommune og sivilsamfunn.
– Til saman kan det innebera eit radikalt skifte i korleis, og i kva omfang, helse- og omsorgstenester skal leverast framover, seier Zeiner.
For deg og meg betyr det først og fremst at me må endra haldningar til kva kommunen skal gjera, og kva me sjølv må gjera for å førebu oss på alderdommen.
– Bodskapen er at kvar enkelt av oss må forventa sjølv å ta eit større ansvar, samtidig som kommunane satsar på førebygging, som ein veg ut av personell- og ressursmangel, seier Zeiner.
Kommunane har etterlyst tydelegare signal frå nasjonale styresmakter.
– Det er eit punkt der reforma har spelt ei rolle. No opplever kommunane større gehør frå statleg hald, men dei etterlyser framleis at den statlege politikken speglar at folk sjølv må ta større ansvar for eigen alderdom og helse, seier Zeiner.
Fleire med demes og auka behov for hjelp
Eldre, altså personar over 65 år, er ei samansett gruppe. Den omfattar alt frå friske og aktive heimebuande eldre, utan behov for hjelp, til personar med omfattande hjelpebehov.
Zeiner meiner dei siste bør få mykje meir merksemd.
– Fleire eldre skal bu heime lenger, og nålauget for å få institusjonsplass blir trongare. Mange eldre som har eit stort omsorgsbehov har demenssjukdommar, og gruppa vil berre auka framover. Her er det eit «tenestehol» som treng meir merksemd, seier Zeiner.
Rapporten viser og at kommunane har problem med å komma behova i møte til heimebuande med størst tenestebehov. Dei kan oppleva ein utrygg og uføreseieleg kvardag, særleg når det gjeld fellesskap, aktivitet, ernæring, samanheng og personsentrert omsorg.
– Pårørande er ein avgjerande ressurs for denne gruppa, seier Zeiner.
Men pårørande har behov for avlasting, i form av informasjon, teknologiske løysingar og korttidsopphald i institusjon.
Eit aukande gap
Kommunane opplever i tillegg eit aukande gap mellom forventningane til innbyggjarane og tilbodet i kommunen.
– Dersom gapet mellom forventingane til innbyggjarane og det offentlege tilbodet blir for stort, risikerer me at grunnlaget for den norske velferdsmodellen blir undergrave, seier Zeiner, og legg til:
– Det er behov for ein større, offentleg debatt om kva slags tenester folk kan forventa seg når dei blir eldre, og kva ein sjølv må gjera for å førebyggja og motverka funksjonstap.
Endra mål undervegs
Hovudmålet med reforma var å sikra at eldre meistrar livet lenger, med tryggleik om at dei får god hjelp når dei har behov for det, at pårørande kan bidra utan å bli utsliten, og dessutan at tilsette i helsetenestene får brukt kompetansen sin.
Det skulle gjerast gjennom nye, innovative løysingar innanfor fem innsatsområde: aldersvennlege lokalsamfunn, aktivitet og fellesskap, mat og ernæring, helsehjelp og samanheng i tenestene.
I praksis betydde det at reforma hadde ei stor spennvidd, frå lokale, praktiske omsyn som å sørgja for at fleire eldre kom seg ut i frisk luft kvar dag eller å servera middagen på sjukeheimar på eit betre tidspunkt, til regionale og nasjonale omsyn, som å skapa nye system for å dela informasjon om gode løysingar og skapa meir samanheng i helsetenestene.
– I starten var søkjelyset på kvalitet i helse- og omsorgstenestene, men etter kvart fekk aldersvennlege lokalsamfunn og helthetlig samfunnsplanlegging meir merksemd. Kommunane dreiv i stor grad fram ei endring av reforma undervegs, seier Zeiner.
Trefte «helselinja»
Organiseringa av reforma, som var solid plassert i helsesektoren, vart likevel ikkje endra.
– Det betyr at reforma ikkje trefte så breitt som ho burde, for når du skiftar merksemda frå kvalitet i helsesektoren til heilskapleg samfunnsplanlegging, ønskjer du også å nå samfunnsplanleggjarar og økonomar, til dømes, seier Zeiner.
Men reforma trefte stort sett berre folk i «helselinja».
– Det vart derfor eit arbeid i motbakke, for den opphavlege ideen om kva Leve heile livet var, ei kvalitetsreform innanfor helse og omsorg, hadde sett seg i kommunane, og gjorde det vanskeleg å endra kurs midtvegs, sjølv om kommunane og det regionale og nasjonale støtteapparatet ønskte det, seier Zeiner.
Vagt, diffust og tidkrevjande
Kommunane er opptekne av korleis dei kan omstilla seg med knappe ressursar og stadig fleire teneste-trengande eldre.
– Så dreiinga av reforma har nok vore rett. Men ho har gjort det vanskeleg å få grep om kva «Leve heile livet» er, seier Zeiner.
Gjennom reformperioden har mellom anna fleire tilsette i kommunane og i støtteapparatet rundt reforma gitt uttrykk for at måla i «Leve heile livet» er diffuse og vanskeleg å få grep om.
– Dei har brukt tid på å tolka kva «Leve heile livet» er og kva som krevst av innsats. Det har også vore vanskeleg å skilja arbeidet i kommunen med «Leve heile livet» frå andre tiltak og prosessar som kommunane arbeider med, seier Zeiner.
Vanskeleg å vurdera effekt
– Dreiinga gjer det også vanskeleg å vurdera dei faktiske effektane av reforma opp mot dei opphavlege måla, seier Zeiner.
Dermed har det vore vanskeleg, både for dei som skulle gjennomføra reforma, og for forskarane som skulle evaluera ho, å identifisera tydelege effektar og resultat av innsatsen til kommunane og støtteapparata.
Det var likevel ikkje det einaste som gjorde evaluering-arbeidet krevjande.
– Koronapandemien førte til at mykje av arbeidet med «Leve heile livet» vart sett på vent, mellom anna fordi ressursar vart omdisponerte frå utviklingsarbeid til pandemihandtering. Me veit ikkje om reformarbeidet ville vorte løyst annleis utan korona, seier Zeiner.
Viktige erfaringar
Helsedirektoratet meiner det er som forventa at det er vanskeleg å synleggjera effektar og resultat, med tanke på den korte virketida av reforma og korleis alt av tilbod, tiltak og tenester i kommunane er vovne tett saman.
Derfor har det også vore ei føring frå Helsedirektoratets side at sluttevalueringa skulle ha hovudfokus på prosessane, der ein i størst grad kunne henta dei viktige erfaringane å byggja vidare på.
– Både på nasjonalt og regionalt nivå har me hausta mange viktige erfaringar gjennom «Leve heile livet»-arbeidet, både om kva som har fungert godt og kva som ikkje har fungert så bra, seier avdelingsdirektør Helga Katharina Haug i avdeling helse- og omsorgstenester på deira eigne nettsider (helsedirektoratet.no).
Ho legg til:
– Alle desse erfaringane tek me no med oss inn i den nye Bo trygt heime-reforma og andre satsingar.
