Mye av kritikken mot dagens byplanlegging er at den er preget av forhandlinger. Det er behov for bedre dialog mellom offentlige og private aktører om hvordan man skaper en god by sammen.
– En stor utfordring i byutviklingen er å balansere forutsigbarhet og fleksibilitet for utbygger. Det er også viktig at kommunen får ivaretatt ulike samfunnsmål og en demokratisk planprosess, samtidig som prosessen er effektiv. Det krever tillit, kunnskap og mot, sier Heidi Bergsli, forsker hos By- og regionforskningsinstituttet NIBR ved OsloMet.
Et pilotprosjekt, tilknyttet utviklingen av en ny bydel på Bergeløkka i Larvik, har prøvd ut en ny modell for samarbeidsdrevet planlegging.
Piloten går ut på at utbyggeraktøren Fritzøe Eiendom AS og Larvik kommune jobber frem en prinsipplan (se faktaboks) for en ny bydel sammen, for å komme frem til en mer omforent forståelse for hvilke funksjoner og kvaliteter som er viktig å sikre.
Bergsli har sammen med kollega Gro Sandkjær Hanssen fulgt prosessen tett. De har kartlagt erfaringer som kan være nyttig for andre kommuners planlegging av bydeler.
Om prinsipplan
- Prinsipplanen er en veiledende plan som inneholder et overordnet fysisk plangrep for den framtidige bydelen.
- Planen gir rammer for gate- og byromstrukturen på Bergeløkka i tillegg til rammer for arealbruken.
- Dessuten fungerer prinsipplanen som planprogram for etterfølgende reguleringsplaner ved at den sier noe om hva som allerede er utredet, og hva som bør utredes i videre planlegging.
Stor strategisk betydning
Bergeløkka i Larvik ligger flott og sentralt til. Farrisvannet strekker seg utover på den andre siden av E18, Bøkeskogen er tett på og sentrum av Larvik by et steinkast unna.
Området har stor strategisk betydning for Larvik, og kan bidra til å styrke kvalitetene som gjør småbyer slik som Larvik attraktive.
Bergeløkka ligger nemlig nært både hovedvei og jernbanestasjon, noe som gjør stedet godt egnet for kontornæringer, og gjør det mulig å samle lokaltilbud som butikker, kaféer, apotek og helsetjenester. Ved å bygge flere attraktive boliger i området, vil Larvik i tillegg koble seg tettere på bo- og arbeidsmarkedet i regionen, sentralt som byen ligger i det folkerike by-beltet i Vestfold.
Ny måte å utvikle en bydel
Som oftest blir det ikke laget en plan for et større område. Vanlig praksis er ofte det som blir kalt «bit-for-bit»-planlegging. Det betyr at utbyggeraktører selv tar initiativ til detaljerte planer (detaljregulering), og utformer forslaget alene. Kontakten med kommunen er for det meste i forhandlingsmøter.
Siden Bergeløkka er et privateid område med stor verdi for byen, ønsket Larvik kommune å legge til rette for en mer strategisk prosess, der kommunens overordnede mål for byutviklingen blir tatt hensyn til.
Kommunen tok derfor initiativ til å prøve ut en ny samarbeidsmodell tilknyttet prinsipplanen. Modellen var inspirert av liknende strategiske planer i Oslo, Trondheim og Tønsberg, kjent som «Veiledende prinsipplan for offentlige rom» (VPOR).
Når tillit er bygd opp i en liten gruppe personer som samarbeider tett på tvers av organisasjonene, blir det også en god forståelse av hverandres roller.– Heidi Bergsli
Tydelige signaler
En prinsipplan kan gi tidlige og tydelige signaler som kan sikre større forutsigbarhet i områdeutviklingen.
Planen kan gi en mer strategisk utvikling, siden noen omforente prinsipper styrer den videre planleggingen av hvordan arealene skal brukes. Den blir så en viktig ramme for utformingen av de mer detaljerte planene senere.
Det er første gang modellen testes ut i Larvik. Derfor ønsket kommunen at prosessen skulle evalueres.
– Vi har vurdert om prosessen har vært preget av reelt samarbeid og likeverdighet, god forankring og om det bygger på et tilstrekkelig kunnskapsnivå, sier Bergsli.
Forskerne har fulgt samarbeidet om planprosessen, og deltatt i arbeidsmøter og gjennomgått dokumenter.
Ønske om å lære
– At vi har fått mulighet til å reelt delta i prosessen, vitner om at partene ønsker å lære og at de er modige i sin åpenhet om at en kan feile. Det er ikke til å unngå når man eksperimenterer med tiltak og verktøy sammen med nye aktører, sier Bergsli.
Bergsli sier at Larvik kommune og Fritzøe Eiendom har hatt et tett samarbeid, hjulpet av en felles visjon for byutviklingen.
– Når tillit er bygd opp i en liten gruppe personer som samarbeider tett på tvers av organisasjonene, blir det også en god forståelse av hverandres roller, sier hun.
Det bidrar til større gjensidig anerkjennelse av at hensynene en kommune og en utbygger må ta er forskjellige, men like rasjonelle.
– Et tett og tillitsbasert samarbeid mellom utbygger og kommune gjennom hele planprosessen kan derfor være en vinn-vinn for nye byområder i småbykommuner, sier Bergsli.
Å involvere flere fagpersoner kunne ført til større diskusjoner om hvilke offentlige funksjoner som bør være på Bergeløkka, eller grobunn for nye måter å organisere planarbeid på i kommunen.– Gro Sandkjær Hanssen
Balanse mellom forutsigbarhet og fleksibilitet
Både kommunen og eiendomsutvikler mener at forhåndsavklaringer som bestemmes i prinsipplanen vil gi forutsigbarhet videre i utviklingsprosessen.
Forutsigbare rammer er viktig for utbyggere, som skal gjøre store investeringer. For eksempel må utbyggere redusere risikoen for at kommunens rammebetingelser, slik som høyde og volum, ikke endres etter at prosessen er i gang. Ved å avgjøre en del prinsippavklaringer på strategisk nivå, kan også flere samfunnsbehov som kommunen vil sikre bli ivaretatt tidlig.
På Bergeløkka for eksempel, kan en vellykket utbygging bidra til en bærekraftig byutvikling i Larvik. Dette er nedfelt i en egen bærekraftstrategi, som bygger på både kommunens og utbyggers bærekraftsmål.
Sandkjær Hanssen påpeker at områdeutvikling er langsiktige prosesser. Prinsipplanene må derfor balansere mål om fleksibilitet og forutsigbarhet.
Hensikten er å gjøre en del av prinsippavklaringene på strategisk nivå. Et eksempel på en prinsippavklaring kan være hva slags funksjoner området skal ha, slik som bolig, næring og tjenestetilbud, og forholdet mellom dem.
– Slik avklaringer kan bidra til at prosessen som utbyggeraktøren har med å regulere detaljene går raskere, sier hun.
Da kan også områdeutviklingen komme fortere i gang.
– Det sentrale spørsmålet nå er likevel om fleksibiliteten som fortsatt ligger i planen gjør at vanskelige dilemmaer bare har blitt flyttet videre til neste steg i prosessen, sier Bergsli.
Det er blant annet en del uavklart når det gjelder kvalitetsnivået på løsninger i de offentlige rommene, for eksempel en veiing av hensyn til beboernes bilbruk versus hensynet til fotgjengere og trygge offentlige rom.
Om prosjektet
- Målet med pilotprosjektet mellom kommunen og utvikler var å prøve ut en samarbeidsbasert planprosess. En planprosess inneholder alle trinnene som inngår i utviklingen av et nytt område, fra planen for området legges fram i kommunen til det endelige planvedtaket vedtas av kommunestyret.
- Planprosessen skulle gi et forutsigbart rammeverk, et arealplanverktøy, som kunne bidra til at utviklingen av området kan komme raskere i gang og foregå trinnvis. Planprogram med prinsipplan ble vedtatt i Larvik kommunestyre i juni 2023.
- Forskerne har gjennomført to runder med kvalitative intervjuer med deltakere i arbeidsgruppa; i innledende fase og etter at planen var vedtatt.
- Arbeidsgruppa bestod av prosjektleder (arealplanlegger) og næringssjef fra kommunen, prosjektleder fra eiendomsutvikler, samt konsulent engasjert av eiendomsutvikler. I siste runde ble også plansjef i kommunen og en kommunestyrerepresentant intervjuet.
- Forskerne har også gjennomført en plan- og dokumentanalyse av kommuneplaner, prinsipplanen med vedlegg og referat fra medvirkningsverksted, samt vært kontinuerlige observatører i arbeidsgruppe- og formannskapsmøter.
Ett kontaktpunkt
En annen erfaring som andre kommuner kan lære av, er at Larvik kommune hadde en koordinerende kontaktperson gjennom hele prosjektarbeidet. Det gjorde kommunikasjonen enklere for utvikleren, som fikk ett kontaktpunkt mot kommunen.
Det har imidlertid vært en utfordring at kommunen ikke har hatt ressurser til å involvere flere fagpersoner.
– Det kunne ført til større diskusjoner om hvilke offentlige funksjoner som bør være på Bergeløkka, eller grobunn for nye måter å organisere planarbeid på i kommunen, sier Sandkjær Hanssen.
Men i mindre kommuner med små økonomiske ressurser er det krevende å jobbe godt på tvers av avdelinger og sektorer. Det er da gjerne enklere å få til tverrsektorielt samarbeid i prosjekter enn i vanlig driftsoppgaver.
– Derfor kan det være lurt å sette opp en intern prosjektgruppe med tydelige oppgaver, som bidrar kontinuerlig i byplanprosjekter, og hvor deltakerne forankrer arbeidet i avdelingene sine, sier Bergsli.
Et godt grunnlag for samarbeid i småbyutvikling
Norske småbyer trenger å tenke mer helhetlig rundt områdeutvikling. Dette er sentralt for å skape attraktive steder for bolig og næring. For å få til det, må lokalisering, infrastruktur og tjenestetilbud bli sett på som en del av utviklingen.
Samarbeidsmodellen som Larvik valgte å teste gir kommunen mulighet til å jobbe systematisk sammen med utbygger fra starten av. Det betyr at gjensidig tillit og forståelse, samt dypere faglige diskusjoner av ulike løsninger og kvaliteter, skaper kontinuerlige avklaringer.
Begge parter får ivaretatt sine strategiske interesser og behov, som detaljplanleggingen i senere fase skal bygge på.
– Dette er en fordel ved samarbeidsmodellen. Det kan bidra til bedre planprosesser og at resultatet blir bedre for byen som helhet. Dette kan småbykommuner lære av, sier Bergsli.
