NAV-ansatte ønsker et mer fleksibelt regelverk for å unngå "for tidlig" uføretrygd for unge

De siste årene har en økende andel unge under 30 år fått uføretrygd. Mange av dem mottar arbeidsavklaringspenger (AAP) før de får uføretrygd.

AAP er en midlertidig helserelatert ytelse for personer som har minst 50 prosent nedsatt arbeidsevne. Formålet med ytelsen er å avklare i hvilken grad mottakeren kan arbeide, og å komme i arbeid.

Dette gjøres gjennom blant annet oppfølging fra NAV, medisinsk behandling og deltakelse i arbeidsmarkedstiltak.

Fordi situasjonen til AAP-mottakere er uavklart, kan det å motta AAP over lengre tid medføre usikkerhet og ustabilitet. Samtidig innebærer det å bli avklart for uføretrygd for mange å bli stående utenfor arbeidslivet for godt.

Beslutningen om uføretrygd for unge har store økonomiske kostnader for samfunnet, og for livet til den det gjelder.

Det er derfor krav om grundig utprøving og avklaring før uføretrygd innvilges. Da AAP ble innført i 2010 ble tre tidligere midlertidige helserelaterte ytelser erstattet av én. Målet var at flere skulle komme ut i jobb, og færre bli uføre.

En del unge AAP-mottakere kan sies å stå i en mellomposisjon mellom arbeid og uføretrygd, og dette er derfor en viktig gruppe å sette søkelys på.

En stor del av AAP-mottakere under 30 år mangler fullført videregående opplæring, og har lite eller ingen arbeidserfaring. Dette skiller dem fra eldre mottakere, som i mye større grad har vært i jobb og sykmelding før de begynte å motta AAP.

Uten opptjeningsgrunnlag har man verken rett til dagpenger ved arbeidsledighet eller sykepenger, men AAP kan innvilges med et minstebeløp gitt at de øvrige vilkårene er oppfylt.

AAP er altså den eneste statlige ytelsen unge med helseutfordringer og uten inntekt har krav på.

I 2018 ble det gjort omfattende innstramminger i regelverket for AAP, med mål om å oppnå raskere avklaringer og økt overgang til arbeid (se faktaboks nederst i saken). Det ser imidlertid ut til at det blant annet ga raskere overgang til uføretrygd.

I studien som ligger til grunn for denne kronikken (nav.no) er veiledere på NAV-kontor og ansatte på fylkesnivå i NAV intervjuet om veien til uføretrygd for unge mottakere av AAP. Hensikten med studien var å undersøke nærmere hva som skjer i oppfølgingen av unge fra de oppsøker NAV og frem til beslutningen om uføretrygd tas.

Fordi veien til uføretrygd for mange går via AAP, er det vanskelig å komme utenom hvordan regelverket for AAP virker inn på den oppfølgingen som NAV yter. Studien er basert på intervjuer med en person fra hvert av NAVs 12 fylkeskontor og 23 veiledere ved seks ulike NAV-kontor.

NAV-kontorene er lokalisert på Østlandet, Vestlandet og Sørlandet. Intervjuene ble gjennomført våren 2022, før deler av regelverket for AAP igjen ble myket opp. Studien kan likevel si noe om betydningen av regelverk for oppfølging av unge personer med helseutfordringer.

Dilemma mellom inntektssikring og avklaring

Når retten til AAP er brukt opp, vil de som ikke er avklart mot uføretrygd eller arbeid i utgangspunktet stå uten annen inntekt fra NAV enn eventuelt sosialhjelp. Sosialhjelp er ment som en midlertidig ytelse for å dekke helt nødvendige utgifter, og for å få denne ytelsen må alle andre inntektsmuligheter være prøvd.

Dette medfører at det stilles både hyppige og strenge krav til søknader og dokumentasjon, og sosialhjelp er derfor et dårlig alternativ for unge med helseutfordringer som gjerne trenger omfattende og langvarig bistand fra NAV.

Ønsket om å unngå at unge blir avhengig av sosialhjelp alene, ser ut til å være noe av det som motiverer NAV-ansatte til å gjøre avklaringer før AAP-perioden er over. Informanter i studien forteller at fokus i sakene i noen tilfeller vris mot å sikre mottakeren en mer stabil inntekt, fremfor å ta en runde til med avklaring av arbeidsevnen.

Fordi hensynet til å få på plass en stabil inntekt kan sikres gjennom uføretrygd, vekter de NAV-ansatte altså dette sterkere enn å fortsette avklaringen, i saker der man kan falle ned på det ene eller det andre. De trekker frem ulike årsaker til at det blir slik.

Tiden går og de unges motivasjon synker

Det har lenge vært en politisk ambisjon at aktivitet skal komme i gang tidlig i oppfølgingsløpene i NAV, og at passive perioder i AAP-løpet skal unngås. Avklaringsprosessen skyves imidlertid ikke fremover av NAV av seg selv, og fremdrift i saken avhenger av mange ulike aktører.

Kapasitetsproblemer i helsevesenet, som ventetid i behandlingssystemet og fastlegemangel trekkes frem av flere informanter som bremseklosser i oppfølgingen. Noen veiledere forteller også at mens AAP-mottakeren venter på behandling eller på nødvendig helsedokumentasjon, synker motivasjonen for å delta i oppfølging eller aktivitet, mens tiden på AAP renner ut.

I tillegg forteller flere at de unge som mottar AAP har et annet og mer sammensatt behov for oppfølging enn de eldre, og at dette også kan bidra til at det er tidkrevende å følge dem opp.

De forteller at de unge ikke har "automatisert" ting som de fleste voksne tar som en selvfølge, og at de derfor trenger mer hjelp. De trenger oftere hjelp med slikt som å sende inn søknader til NAV eller andre, eller skaffe seg skattekort.

De NAV-ansatte forteller at de har et hjelpebehov som i mange tilfeller er bredere enn det som er tilfelle for eldre AAP-mottakere. I tillegg trekker en del veiledere frem at de mangler modenhet og livserfaring. Dette kan gjøre det vanskeligere å finne en tydelig retning for oppfølgingen.

Mangler virkemidler

Flere av informantene er inne på at de unges behov gjør at AAP-ordningen er dårlig tilpasset for denne gruppen. De forteller at det ofte kan ta lang tid å komme i gang med god oppfølging, og at tidsbegrensningen i regelverket deretter setter grenser.

De forteller for eksempel om unge AAP-mottakere som etter to-tre år med oppfølging kommer inn i en god flyt. Men da er det for sent, fordi AAP-perioden snart er over. En veileder stiller følgende spørsmål:

Hvilke virkemidler er det NAV har, som kan hindre at en bare må beklage og si: vi må bare gi dere en uføretrygd, for vi har ikke noe annet?

Flere av informantene ønsker seg en egen ytelse for unge hvor man har bedre tid og fleksibilitet. Fra juli 2022 ble noen av regelverksendringene fra 2018 reversert, og det er nå lettere å få unntak fra varighetsbestemmelsen.

Før 2018 var det i liten grad en reell tidsbegrensning for hvor lenge man kunne motta AAP, fordi unntaksbestemmelsen ble liberalt praktisert. Da var det mange som mottok AAP i langt mer enn de tre årene som ble grensen i 2018. Men kanskje er det større endringer som må til.

Flere forskere har påpekt at AAP kan være en uheldig ytelse for unge, uavhengig av varighet. Det er trolig ikke bra for noen å ha langvarige perioder med en uavklart situasjon, og dette kan være et godt argument for å ha absolutte tidsrammer for ytelser.

Hvis tidsperioden blir for lang, kan det medføre at det tar lang tid før saker blir prioritert, all den tid veiledere i NAV har mange brukere å følge opp og opplever knapphet på tid. Samtidig kan det være uheldig om regelverket for midlertidige ytelser blir så rigid, og alternativene så dårlige, at man ender med å veilede unge mot uføretrygd tidligere enn nødvendig.