Stor rapport: Europa er blitt strengere mot flyktninger

– Alle landene ble strengere etter 2015.

Det er hovedkonklusjonen i en ny forskningsrapport som sammenligner hvordan åtte europeiske land har håndtert det høye antallet asylsøkere i 2015-2016 og i 2022-2023.

Rapporten har analysert behandlingen av asylsøkere fra 2015 frem til juni 2023 i alle de åtte landene og på tvers av dem. Den er den første rapporten av et slikt omfang i europeisk sammenheng.

Arbeidet er ledet av Vilde Hernes, seniorforsker ved By- og regionforskningsinstituttet NIBR på OsloMet.

Et restriktivt «kappløp mot bunnen»

Innstrammingene viser seg på mange forskjellige politikkområder, for eksempel i hva slags type beskyttelse som gis, i strengere krav til familiegjenforening eller i mindre økonomisk bistand.

– Restriksjonene i 2015 var ikke en enhetlig respons fra et samlet Europa, men heller, som tidligere studier også har beskrevet det, et «nasjonalt kappløp mot bunnen». Landene konkurrerte om å ha den mest restriktive politikken, for ikke å bli mer attraktive for flytningene enn de andre, sier Hernes.

I 2022 fant forskerne en mye mer enhetlig respons på det høye antallet mennesker som flyktet fra Ukraina, særlig når det gjelder typen beskyttelse de får.

– EU-landene aktiverte et direktiv om midlertidig beskyttelse, som gir ukrainere rett til beskyttelse, altså opphold i vertslandet, i opptil tre år. Danmark og Norge har innført nasjonal lovgivning som i stor grad gjenspeiler dette, sier Hernes.

Resultatet ble en enklere prosess for ukrainerne i måten de fikk opphold i vertslandene.

I Tyskland, Polen og Østerrike fikk ukrainerne for eksempel beskyttelse og tilhørende rettigheter enten ved en enkel registrering, eller ved å bare ha et ukrainsk pass.

I de nordiske landene måtte ukrainerne søke om beskyttelse gjennom det ordinære asylsystemet, men vedtaket om kollektiv beskyttelse forenklet prosedyren, og det var elementer av online-registrering og automatisk behandling av søknader også der.

Bare Storbritannia skiller seg ut, som det eneste landet i studien som ikke er en del av Schengen-avtalen.

– Der har de ikke innført midlertidig kollektiv beskyttelse. De har i stedet tre forskjellige visumsystemer spesielt rettet mot ukrainere, sier Hernes.

Både-og-tilnærming til ukrainere

Men til tross for enklere tilgang til beskyttelse, og stikk i strid med hva folk flest kanskje tror, blir ikke ukrainere behandlet bedre enn andre som søker beskyttelse.

– Vi ser en både-og-tilnærming når det gjelder ukrainere. Både mer liberalt og enklere på noen områder, men samtidig strengere på andre områder, sier Hernes, og legger til:

– Innføringen av kollektive, midlertidige oppholdstillatelser var i seg selv en forenkling av regelverket. Det gjorde veien til beskyttelse kortere og mindre omfattende for ukrainere enn for andre, siden det ikke kreves en individuell vurdering av beskyttelsesbehovet.

Ukrainere har også fått andre friheter sammenlignet med andre asylsøkere. For eksempel har de generelt hatt rett til å returnere midlertidig til Ukraina uten å miste beskyttelsesstatusen sin, de har muligheten til å finne seg et sted å bo på egenhånd, og de har fått tilgang til arbeidsmarkedet.

Men når det gjelder andre type rettigheter, som økonomisk bistand, rett til opplæring og helsetjenester, møter ukrainerne strengere regler enn andre som er innvilget beskyttelse.

– Ukrainerne har for eksempel per i dag ingen rett på permanent opphold, og de tilbys ofte mindre bistand i vertslandet enn personer med flyktningstatus, sier Hernes, og eksemplifiserer:

– For eksempel har ukrainere i Sverige fortsatt bare rett til akutt helsehjelp. De har de samme rettighetene som asylsøkere, selv etter at de har blitt innvilget beskyttelse.

Et skifte i den offentlige debatten

Færre muligheter når det gjelder opplæring og ingen utsikter til permanent opphold, gjør dermed livet mye mer usikkert for ukrainere enn for andre flyktningegrupper, mener Hernes.

– Selv om det har vært en mer enhetlig respons overfor ukrainere, er det bare ett år igjen av treårsperioden de har fått beskyttelse for. Og det er fortsatt mye usikkerhet rundt hvor lenge krigen i Ukraina vil vare, og hvor mange flere som vil søke beskyttelse. Denne usikkerheten kan gi flere innstramminger fra de europeiske landenes side, sier Hernes.

Norge, for eksempel, har mottatt omtrent 72.000 ukrainere. De utgjør nå én prosent av befolkningen i landet.

– Her ser vi et skifte i den offentlige debatten, der kommuner sier de ikke har nok boliger eller kapasitet til å administrere alle som er innvilget beskyttelse. Noen krever flere restriksjoner, sier Hernes, og legger til:

– Det kan hende vi nå står overfor et nytt «kappløp mot bunnen», slik vi så i 2015.

Banebrytende i internasjonal sammenheng

Forskningsprosjektet er utført på oppdrag fra Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) i Norge.

– En viktig del av vårt arbeid er å sikre at det vi gjør er basert på kunnskap og forskning, sier Halwan Ibrahim, assisterende direktør ved IMDi.

Ideen bak prosjektet kom i 2022, da de så den spesielle situasjonen med store antall asylsøkere Europa på nytt sto overfor etter Russlands fullskala invasjon av Ukraina.

– Vi så behovet for å samle mer informasjon og få innsikt i hvordan andre land responderte, og hva vi eventuelt kunne lære av dem, sier Ibrahim.

Han mener prosjektet har satt en høy standard, både når det gjelder kunnskapsproduksjon og metodebruk.

– Resultatet er en unik sammenlignende analyse, både når det gjelder format og omfang. Den er banebrytende i en internasjonal sammenheng, sier han.