Det er boligmangel i flere norske kommuner, og regjeringen har en ambisjon om 130.000 nye boliger innen 2030.
Alle nye boliger må godkjennes av kommunen før bygging kan starte. Men lang saksbehandlingstid forsinker byggeprosessen.
Forskere fra By- og regionforskningsinstituttet NIBR ved OsloMet, sammen med byplanleggere fra Asplan Viak (asplanviak.no), har kartlagt tiden det tar fra en boligidé foreslås til den får godkjentstempel.
De har også funnet årsaker til den lange tidsbruken, og forskerne kommer med ni klare anbefalinger til hvordan tiden kan kortes ned.
– Vi må jobbe for et reelt samarbeid mellom kommune og utbygger. I dag samarbeides det lite. Det må endres, sier Berit Irene Nordahl, forskningssjef på NIBR.
890 dager i snitt
Det er Kommunal- og distriktsdepartementet som har bedt om rapporten Undersøkelser av årsaker til høy tidsbruk i plansaker og forslag om mer effektive planprosesser (oda.oslomet.no).
Den viser blant annet at:
- Saksbehandling i boligsaker tar nesten tre år i snitt.
- Fra oppstart av reguleringsplan til endelig vedtak har tiden økt med over 300 kalenderdager, fra 577 dager i 2016 til 890 dager i 2023.
- En stor del av den økte tidsbruken skjer hos utbyggerne
– At utbyggere bruker lengre tid, er ikke så rart. De blir sittende med oppgaver som tar lang tid, som utredninger, mens kommunen sjekker om forslaget deres holder mål. Det er ikke like tidkrevende i seg selv, sier Nordahl.
Måten vi teller tid, belønner ikke samarbeid mellom kommunen og utbygger.– Berit I. Nordhal
Teller på feil måte
For å kartlegge tidsbruken i plansakene, har forskerne gjennomgått KOSTRA-tall. KOSTRA er en forkortelse for kommune-stat-rapportering, hvor alle norske kommuner sender inn tall fra sin kommune på en rekke områder.
Tallene viser tydelig en økende saksbehandlingstid, spesielt i pressområder. Tiden påvirkes betydelig av kommunens befolkningsstørrelse og -vekst.
Nordahl mener imidlertid at måten saksbehandlingstiden telles på, kan bidra til å forlenge den.
– Måten vi teller tid, belønner ikke samarbeid mellom kommunen og utbygger, sier Nordahl, og presiserer:
– Vi teller ukene saken ligger hos én aktør, for eksempel kommunen, før de skyver saken over til den andre part, utbygger. Så teller vi ukene saken ligger hos utbygger, før de skyver den tilbake til kommunen. Da teller vi ukene hos kommunen igjen.
Hun mener det kan bidra til å øke avstanden mellom partene.
– Å måle saksbehandlingstid etter hvor saken ligger, gir begrenset innsikt i hva som bidrar til raske eller langdrøye prosesser. Spissformulert kan vi si at det legger opp til et slags «blame-game» hvor partene skyver ansvaret mellom seg, sier hun.
Kan telle faser
En mulig måte å løse det på, er å skifte fokus fra hvilken aktør som har saken, til heller å løfte fram hvilken fase saken er i. Fra oppstart til førstegangsbehandling kan være første fase, mens tiden fra førstegangsbehandling til endelig vedtak, kan være en – eller flere – faser, alt ettersom hvor komplisert saken viser seg å være.
Forskerne mener det også kan være hensiktsmessig å måle antall planer som går gjennom med ingen eller bare én runde tilbake til initiativtager før vedtak.
– Ved å sammenligne tidsbruken med totalt antall vedtatte boligsaker i en kommune, får vi et inntrykk av hvor stor andel av forslagene som går i «pingpong loop» mellom kommunen og utbygger. Da får vi også et bedre inntrykk av omfanget av kompliserte og tidkrevende plansaker, sier Nordahl.
Skaper mer problemer enn de løser
KOSTRA-tallene sier ikke noe om årsakene til at sakene er mer tidkrevende i vekstkommuner.
– Men det er grunn til å tro at mange av boligprosjektene er transformasjonsprosjekter, spesielt i Oslo og de andre store byene, sier Nordahl.
Transformasjon, altså å fornye eller fortette i områder som allerede er bebygd, er gjeldende byutviklingspolitikk.
For å sikre helhetlige løsninger i byutviklingen, stiller en del kommuner ofte krav om «felles planlegging», for eksempel for flere tomter innenfor et by-kvartal eller et område.
– Men kommunene har i praksis ingen effektive virkemidler for å koordinere slike prosesser, så pålegg om felles planlegging ser ut til å skape mer problemer enn de løser, sier Nordahl.
Slike prosjekter involverer ofte mange grunneiere, som gjerne har ulike planer for sine eiendommer og ulik tidshorisont for når de vil utvikle dem.
– Her må kommunen hjelpe med en form for prosess-koordinering. Der kravet settes, bør det følges opp av ressurser fra kommunen for å sikre gjennomføring av felles planlegging for områder som berører flere eiendommer, sier Nordahl.
Ni forslag som kan korte ned tidsbruken i plansaker
1. Mer hensiktsmessig måling av tidsbruk
Mer hensiktsmessig og variert måling av saksbehandlingstid, for eksempel ved å måle faser av prosjektet heller enn hvor lenge hver aktør har hatt saken, bør på plass.
2. Forbedre «felles planlegging»
Kommunen bør vurdere nytten av å stille krav om felles planlegging. Der kravet settes, bør det følges opp av ressurser fra kommunen for å sikre gjennomføring. Det anbefales også å bygge opp kompetansen hos kommuner, utbyggere, grunneiere og rådgiverbransjen.
3. Sikre at spesifikke typer boliger bygges
Nye boligtyper, som boliger med små, private områder og store fellesarealer, diskuteres mye. Men kommunen mangler verktøy for å sikre at spesifikke typer boliger bygges. Loven (pbl v § 12.7) bør endres, så det blir mulig for kommunen å sikre at slike boliger bygges.
4. Riktig nivå på dokumentasjon i tidlig fase
Utviklingen har gått i retning av svært omfattende krav i den tidlige fasen. Det bør bli større fleksibilitet i oppstartsfasen, bedre tilpasset kompleksiteten i saken.
5. Detaljering og dokumentasjonskrav på riktig nivå
Det er behov for å avklare hva som er riktig detaljering på hvert nivå. Å tydeliggjøre grensegangen mellom hva som er nødvendig å sikre i planprosessene, og hva som håndteres gjennom lovverket når bygging er igangsatt, er nødvendig. Forenkling av veiledere og krav fra andre sektorer vil være nyttig.
6. Regionale og statlige myndigheters roller
Statsforvalteren har en veilederfunksjonen overfor kommunene. De skal bidra med koordinering og tidlig avklaring i planprosessen. Men i praksis er det bare kommunene som har ansvaret for å sørge for tilstrekkelig boligbygging. Statsforvalteren burde i større grad bidra med å avveie sektorinteresser i en sak.
7. Bedre samhandling og økt tillit
Tilstrekkelig boligbygging må ses på som et felles ansvar mellom kommuner og boligbransjen. Kommunen skal ikke bare være planmyndighet, men også en samarbeidspart. Rollen som samfunnsutvikler bør tydeliggjøres. Forståelse for hverandres roller er avgjørende.
8. Effektiv gjennomføring
Om prosjektene er økonomisk lønnsomme bør være et tema helt fra start. Om rammebetingelsene gjør at prosjekt ikke er gjennomførbart, må det kommuniseres tydelig fra utbygger i oppstarten.
9. Oppdatert overordnet planverk
Nye krav som får betydning for pågående prosesser er vanskelig å unngå. Det er viktig med en god, løpende dialog om endringer i rammebetingelser og føringer. Kommunene må sette av ressurser for å sikre det.
